浅议我国环境保护事业发展与推进环境审计的建议
刘亮（审计署长沙办）
长期以来，环境保护是我国的一项基本国策。在科学发展观的统领下，我国国民经济社会迅速发展的同时，环境保护事业也取得了长足的进步。如何适应环保事业发展需求，推进环境审计工作，发挥审计在国家环境治理当中的积极作用，是一项既重大又紧迫的课题。2009年，审计署在《关于加强资源环境审计工作的意见》中提出，国家审计应以贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，建设资源节约型和环境友好型社会为目标，围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，全面开展资源环境审计，为我国资源环境审计工作开展指明了方向。本文在回顾我国环境保护事业发展历程的基础上，总结分析其发展的特点及趋势，并提出推进环境审计工作、促进国家环境治理的若干具体措施。
一、我国环境保护事业发展阶段回顾
回顾新中国环境保护事业的发展历程，大致可以分为以下四个阶段：
第一阶段是建国到1979年，是我国环境保护事业的起步阶段。进入20世纪70年代，我国基本上建立了比较完整的工业体系，环境污染也随之受到重视。1973年，国务院就召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程。1979年3月，《中华人民共和国环保法（试行）》颁布，确立了“预防为主、谁污染谁治理、强化政府管理”的三项环境治理根本对策，这也标志着我国的环境保护工作进入法治阶段，也标志着我国的环境法体系开始建立。
第二阶段是1979年至1992年间，这一时期确立了环境影响评价制度、环保设施“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染集中控制制度和污染限期治理制度等八项重要的环境管理制度，是我国环境保护法律法规体系构建的奠基和成长阶段。1988年，国务院决定设置国家环境保护局，作为国务院的直属机构，负责统一监督管理全国的环境保护工作，环境保护行政管理体制逐步建立成熟。
第三个阶段是1992年至2005年，我国环境治理对策实现了五个重要的转变：转向可持续发展模式、开始自然生态的恢复与建设、对国民经济总体结构的战略性调整、对重点地区和重点流域的治理、转向依法行政和管理。这一阶段，在我国环境保护法律法规体系和行政管理体制基本建成的情况下，环境保护事业也不断朝纵身发展，环保理念不断加强、政策措施不断升级、治理效率不断提高、治理体系也不断成熟。
第四阶段是2005年至今，我国的环境治理公众参与度不断提升，人们的环境意识不断加强，各种环保NGO组织不断涌现，公共媒体开始发挥重要作用，社会参与不断增强。尤其典型的是原国家环保总局执法行动所引发的“环保风暴”，与社会公众形成了良好的互动，公众参与热情空前高涨，环境信息公开、环境认证、环境听证制度等措施全面实施，使得我国环境保护事业发展进入新的发展阶段。
二、我国环境保护事业发展特点及趋势
一是环境保护宏观管理能力不断加强。法律法规体系层面看，从较早时期的、较为零散的环境保护单行法，发展为以《宪法》为统领、《环境保护法》为基本大法、各单行法律法规较为完善的法律法规体系，为我国环境保护宏观管理提供了良好的平台。在此基础上，我国环境治理对策也从单个项目污染防治为主发展到以区域环境控制为主，发展出污染物排放总量控制、区域（规划）环境影响评价、节能减排等宏观控制对策，环境治理更加注重宏观规划、总量控制和综合管理。
二是环境经济政策日益丰富。早期的环境保护政策以行政命令和控制政策为主，通过立法和制定行政部门规章制度的方式，确立环境保护目标和标准，并以行政命令的方式要求企业遵守，这个阶段，企业是被动的执行相关环境政策的，企业经营活动的环境成本没有经济学的计量，环境效益取决于行政控制措施的实施情况。随着我国市场经济发展，国家越来越注重经济激励政策的使用，通过市场提供经济激励，将环境成本内部化，引导企业在追求自身利益的过程中实现环境保护目标。排污收费制度、环境保护押金返回制度、环境税收政策、排污权交易制度等环境经济政策日益成熟，对促进我国的环境治理发挥了积极作用。
三是环境保护公众参与不断加强。早期的环境保护以政府管理为主，近年来，我国的环境治理呈现出了公众全面参与的发展态势，正在经历着由政府管理为主，到政府和社会公众共同参与管理这一过程。在科学发展观的指引下，随着以人为本、和谐社会、国家治理等理论的发展成熟，可以预见，公众参与将在我国的环境治理中发挥越来越重要的作用。
三、新形势下推进环境审计工作的几点建议
进入“十二五”规划期，我国环境保护工作不仅面临大跨越大发展的发展阶段，同时也处于环境治理机制深刻变革的关键时期。如何适应新的发展形势，推进环境审计工作，发挥国家审计在环境治理当中的积极作用，笔者认为可以从以下几个方面着手。
一是加强环境宏观管理措施和成效的审计。目前，我国已经形成了较为完善的环境保护法律法规体系，环境保护监测网络和监察管理体系也基本建立，国家对环境治理的宏观管理能力不断加强，污染物排放总量控制、区域（规划）环境影响评价、节能减排等宏观治理对策大力推进，使得国家审计可以更加有效地参与环境治理，近年来审计机关在这方面也有不少有益的尝试。如在地方政府行政首长经济责任审计当中，关注区域（规划）环境影响评价是否得以切实执行、区域环境质量是否有所改善、主要污染物排放指标是否实现，进而评价地方政府主要环境政策执行情况和成效；在节能减排专项资金审计中，关注重点行业结构调整和淘汰落后产能目标是否达成、相关节能减排综合管理措施是否落实，从宏观层面把握环境保护政策执行情况和成效。
二是加强对环境经济政策执行情况审计。目前，我国的环境经济政策还处于初步发展阶段，相关政策还不够丰富、不够成熟。但是在可以预见的将来，随着我国市场经济不断发展，环境经济政策必将不断发展成熟，并成为我国环境治理的主要手段。环境审计应适应环境治理对策的发展趋势，尽早部署对我国相关环境经济政策执行情况的审计。如加大对排污费征收使用情况的审计，确保排污收费起到调节市场环境投入、促进环境投资的作用；加强对环境税收、环境补贴、环境金融政策的审计调查研究，促进相关政策的发展成熟，发挥环境审计建设性的作用。
三是实现与公众的良好互动，促进环境审计可持续发展。2005年，原国家环保总局引发“环保风暴”的同时，国家审计署的“审计风暴”也成为媒体报道、公众热议的话题。如何从吸引公众眼球的“风暴”发展成为润物无声的“和风细雨”，形成国家审计与社会公众持续的良好互动，是“风暴”过后每一个审计人应思考的问题。创新审计手段、完善审计公告制度是实现与公众良好互动的重要方式。如，在环境审计中着重试行跟踪审计，该方式由于其全过程、主动参与的特点，使得审计发现的问题可以更及时的整改、审计建议可以更有效的实施、审计成果可以更准确的体现、公众参与的成效可以更直接的反应，从而使得国家审计机关、社会公众、被审计单位可以形成更好地互动。此外，继续大力推行并完善审计结果公告制度，采用新闻发布会、审计公告、审计通报和新闻报道等多种方式，全面、及时和持续的与公众沟通和互动，促进环境审计工作更好地参与国家环境治理。（刘亮）
一、我国环境保护事业发展阶段回顾
回顾新中国环境保护事业的发展历程，大致可以分为以下四个阶段：
第一阶段是建国到1979年，是我国环境保护事业的起步阶段。进入20世纪70年代，我国基本上建立了比较完整的工业体系，环境污染也随之受到重视。1973年，国务院就召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程。1979年3月，《中华人民共和国环保法（试行）》颁布，确立了“预防为主、谁污染谁治理、强化政府管理”的三项环境治理根本对策，这也标志着我国的环境保护工作进入法治阶段，也标志着我国的环境法体系开始建立。
第二阶段是1979年至1992年间，这一时期确立了环境影响评价制度、环保设施“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染集中控制制度和污染限期治理制度等八项重要的环境管理制度，是我国环境保护法律法规体系构建的奠基和成长阶段。1988年，国务院决定设置国家环境保护局，作为国务院的直属机构，负责统一监督管理全国的环境保护工作，环境保护行政管理体制逐步建立成熟。
第三个阶段是1992年至2005年，我国环境治理对策实现了五个重要的转变：转向可持续发展模式、开始自然生态的恢复与建设、对国民经济总体结构的战略性调整、对重点地区和重点流域的治理、转向依法行政和管理。这一阶段，在我国环境保护法律法规体系和行政管理体制基本建成的情况下，环境保护事业也不断朝纵身发展，环保理念不断加强、政策措施不断升级、治理效率不断提高、治理体系也不断成熟。
第四阶段是2005年至今，我国的环境治理公众参与度不断提升，人们的环境意识不断加强，各种环保NGO组织不断涌现，公共媒体开始发挥重要作用，社会参与不断增强。尤其典型的是原国家环保总局执法行动所引发的“环保风暴”，与社会公众形成了良好的互动，公众参与热情空前高涨，环境信息公开、环境认证、环境听证制度等措施全面实施，使得我国环境保护事业发展进入新的发展阶段。
二、我国环境保护事业发展特点及趋势
一是环境保护宏观管理能力不断加强。法律法规体系层面看，从较早时期的、较为零散的环境保护单行法，发展为以《宪法》为统领、《环境保护法》为基本大法、各单行法律法规较为完善的法律法规体系，为我国环境保护宏观管理提供了良好的平台。在此基础上，我国环境治理对策也从单个项目污染防治为主发展到以区域环境控制为主，发展出污染物排放总量控制、区域（规划）环境影响评价、节能减排等宏观控制对策，环境治理更加注重宏观规划、总量控制和综合管理。
二是环境经济政策日益丰富。早期的环境保护政策以行政命令和控制政策为主，通过立法和制定行政部门规章制度的方式，确立环境保护目标和标准，并以行政命令的方式要求企业遵守，这个阶段，企业是被动的执行相关环境政策的，企业经营活动的环境成本没有经济学的计量，环境效益取决于行政控制措施的实施情况。随着我国市场经济发展，国家越来越注重经济激励政策的使用，通过市场提供经济激励，将环境成本内部化，引导企业在追求自身利益的过程中实现环境保护目标。排污收费制度、环境保护押金返回制度、环境税收政策、排污权交易制度等环境经济政策日益成熟，对促进我国的环境治理发挥了积极作用。
三是环境保护公众参与不断加强。早期的环境保护以政府管理为主，近年来，我国的环境治理呈现出了公众全面参与的发展态势，正在经历着由政府管理为主，到政府和社会公众共同参与管理这一过程。在科学发展观的指引下，随着以人为本、和谐社会、国家治理等理论的发展成熟，可以预见，公众参与将在我国的环境治理中发挥越来越重要的作用。
三、新形势下推进环境审计工作的几点建议
进入“十二五”规划期，我国环境保护工作不仅面临大跨越大发展的发展阶段，同时也处于环境治理机制深刻变革的关键时期。如何适应新的发展形势，推进环境审计工作，发挥国家审计在环境治理当中的积极作用，笔者认为可以从以下几个方面着手。
一是加强环境宏观管理措施和成效的审计。目前，我国已经形成了较为完善的环境保护法律法规体系，环境保护监测网络和监察管理体系也基本建立，国家对环境治理的宏观管理能力不断加强，污染物排放总量控制、区域（规划）环境影响评价、节能减排等宏观治理对策大力推进，使得国家审计可以更加有效地参与环境治理，近年来审计机关在这方面也有不少有益的尝试。如在地方政府行政首长经济责任审计当中，关注区域（规划）环境影响评价是否得以切实执行、区域环境质量是否有所改善、主要污染物排放指标是否实现，进而评价地方政府主要环境政策执行情况和成效；在节能减排专项资金审计中，关注重点行业结构调整和淘汰落后产能目标是否达成、相关节能减排综合管理措施是否落实，从宏观层面把握环境保护政策执行情况和成效。
二是加强对环境经济政策执行情况审计。目前，我国的环境经济政策还处于初步发展阶段，相关政策还不够丰富、不够成熟。但是在可以预见的将来，随着我国市场经济不断发展，环境经济政策必将不断发展成熟，并成为我国环境治理的主要手段。环境审计应适应环境治理对策的发展趋势，尽早部署对我国相关环境经济政策执行情况的审计。如加大对排污费征收使用情况的审计，确保排污收费起到调节市场环境投入、促进环境投资的作用；加强对环境税收、环境补贴、环境金融政策的审计调查研究，促进相关政策的发展成熟，发挥环境审计建设性的作用。
三是实现与公众的良好互动，促进环境审计可持续发展。2005年，原国家环保总局引发“环保风暴”的同时，国家审计署的“审计风暴”也成为媒体报道、公众热议的话题。如何从吸引公众眼球的“风暴”发展成为润物无声的“和风细雨”，形成国家审计与社会公众持续的良好互动，是“风暴”过后每一个审计人应思考的问题。创新审计手段、完善审计公告制度是实现与公众良好互动的重要方式。如，在环境审计中着重试行跟踪审计，该方式由于其全过程、主动参与的特点，使得审计发现的问题可以更及时的整改、审计建议可以更有效的实施、审计成果可以更准确的体现、公众参与的成效可以更直接的反应，从而使得国家审计机关、社会公众、被审计单位可以形成更好地互动。此外，继续大力推行并完善审计结果公告制度，采用新闻发布会、审计公告、审计通报和新闻报道等多种方式，全面、及时和持续的与公众沟通和互动，促进环境审计工作更好地参与国家环境治理。（刘亮）
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