运用可行性研究报告开展对政府投资工程的效益评价
韩世宏(江苏省无锡市惠山区审计局)
【发布时间:2011年12月12日】
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效益审计可以促进资源有效配置、提高资金使用效益。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出:全面推进绩效审计,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。可见,效益审计是当前国家审计工作的重中之重。在政府投资工程领域,开展投资效益审计有利于对权力的制约和监督,有利于政府审计的变革和创新,是有效利用有限资源的需要,所以要加快从以工程结算、决算审计为主向以投资效益审计为主的转变。近年来,各界对如何开展政府投资工程效益审计展开了大量研究、探讨,当前最大的问题就在于缺乏一个完整的评价指标体系。作为基层政府投资工程审计部门,通过多年来政府投资工程效益审计的探索实践,体会到可以运用可行性研究报告(以下简称可研报告)来开展对政府投资工程的效益评价。
一、运用可研报告开展政府投资工程效益评价的必要性
1.效益评价的内容。政府投资工程效益审计是审计机构或审计人员接受委托对政府工程项目的经济性、效率性、效果性进行审查,做出客观评价、并提出改进意见的一种经济监督活动。经济性是指以最低的支出和耗费进行工程设计、施工;效率性是指资金运用是否得当、工程工期是否符合预期计划、工程物资是否充分利用;效果性是指工程投资目标的实现情况,是否取得预订的效益,包括经济效益、社会效益和环境效益。所以政府投资工程的效益评价包括三个方面,即项目投资的经济效益、社会效益和环境效益。
2.目前政府投资工程效益审计在评价指标体系方面存在的问题。
(1)缺少相关法律、法规的保障。当今法治国家,任何政府工作要取得实质性的成效,必须得到法律的支持。一方面,我国政府投资部门虽然提出要加强政府投资管理、规范政府投资行为,但是至目前为止,关于规范政府投资行为方面我国尚未正式出台相关法律,由此造成审计部门进行政府投资工程效益评价时,在客观上存在一定的困难和风险;另一方面,我国至今都没有出台关于政府投资工程效益评价的法律法规,使得评价指标的制定缺乏法律的保障。
(2)没有形成分行业、分类别的评价指标体系。政府投资的工程涉及市政基础设施项目、交通工程项目、水利工程项目等,评价各类项目的经济效益、社会效益及环境效益的指标也存在差别。所以,应该按行业、类别分别设置效益审计评价指标。
(3)缺乏政府投资效益审计强有力的审计队伍。政府投资涉及面广、门类繁多,这要求审计人员必须掌握一定的工程专业知识,在此基础上进一步做好效益审计工作,更要求审计人员要掌握一定的宏观经济决策、管理方面的专业知识。也就是说要求审计人员掌握诸如经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的相关知识。而目前审计机关普遍存在审计人员知识结构较单一的状况,所以,如何恰当、合理的评价政府投资工程的效益,这对审计人员在今后的政府投资工程效益审计工作中提出了较高的学习要求。
3.选取适用的评价标准对客观、全面、恰当的进行效益评价非常重要。如果,选取的评价标准本身就不合适、存在偏差,那势必由此得出的结论及评价也肯定是不恰当的,由此,就会产生很大的审计风险。并且,政府投资工程的效益评价一定程度上是政府在以后经济决策方面的依据,一旦效益评价发生偏差甚至完全错误,那么很有可能造成政府在宏观投资方面做出错误的决策。由此,可能会产生一系列的错误、损失,其后果的严重性可想而知。
二、运用可研报告开展政府投资工程效益评价的可行性
1.政府投资项目可研报告的概念及主要内容。政府投资项目可研报告是在政府投资决策之前,由政府相关建设单位委托具有相关资质的单位对该项目建设的意义和必要性、项目选址、拟建规模、工程建设方案、项目管理、投资估算及资金筹措、以及项目实施后的效益进行具体、深入、细致的技术论证和评价,以求确定一个在技术上合理、经济上合算的最优方案而写的书面报告。主要内容是要求以全面、系统的分析为主要方法,围绕影响项目的各种因素,分析项目实施后将产生的各种效益(主要包括经济效益、社会效益、环境效益),运用大量的数据及相关资料论证拟建项目是否可行。为论证需要,政府投资项目可研报告还附有相关项目的立项批复文件、政府规划部门审查意见、环保部门对项目的审批意见、项目实施的投资资金规划、项目运行后预计的财务运行状况、项目建设的方案布置图等相关附件、附表、附图等一系列资料。
2.政府投资项目可研报告的编制依据及审批流程。
一般而言,可研报告的编制依据有:一是国家经济发展的长期规划,部门、地区发展规划,经济建设的方针、产业政策和投资政策;二是批准的项目建议书即国家发改部门关于该项目立项的批复;三是对于大中型重点建设项目,必须具有国家批准的资源报告、国土开发整治规划、区域规划等;四是有关自然、地理、气象、水文、地质、经济、社会、环境保护等基础资料;五是有关行业的工程技术、经济方面的规范、标准等。
国家发改委的现行规定:政府投资项目的可研报告由项目建设单位将申请文件,科研报告,项目建议书,环保、国土、规划、人防等部门的书面意见一并提交政府发改部门窗口初审,后再由相关业务科受理审查,最后由政府发改部门出具关于项目可行性研究报告的批复。其中重大项目由发改部门审查后报国务院审批。
所以,政府投资项目的可研报告是具有相关资质的单位根据大量客观、有效的依据,运用科学的分析方法得出的系统方案,并且经过政府相关部门层层把关、审批而最终诞生的,相对其他的标准,具有很强的法律支撑。
3.评价标准的适用性。当前政府投资项目效益审计实践中,主要采用以下四类标准:一是已有的行业标准,二是投资项目可行性研究报告中的标准,三是被审计单位制定的一些控制制度、管理办法等,四是国家制定和发布的发展规划及行业发展的目标等。在多年基层政府投资工程效益审计实践中,发现:
(1)并非每个政府投资工程都有行业标准、被审计单位的控制制度、国家制定和发布的发展规划等;
(2)被审计单位制定的控制制度及管理办法本来就属于审计范围,且由于审计人员知识结构单一等因素,评价被审计单位的制度及管理办法是否科学、健全就存在一定的风险;
(3)行业标准、国家制定和发布的发展规划等,一方面,这对于审计人员的宏观经济相关知识背景要求相对较高,具体审计实践中,审计人员普遍感到存在一定的难度;另一方面,项目可研报告本身就是依据国家经济发展的长期规划及部门、地区的发展规划,依据相关行业的规范、标准等编制的。
(4)审计实践发现,不同项目就存在不同的标准,而项目可研报告却是在项目经过发改部门立项批复后,根据具体项目的具体情况编写的,可研报告与项目是同步的、配套的,且可研报告中分析的各项指标与项目运行后的实际情况具有很强的对比性。
所以,对于具体行业的具体政府投资项目,要评价其具体效益,选取可研报告作为评价标准更为适用。
三、可研报告在对政府投资工程的效益评价中的实践运用
在对某学校异地新建项目效益审计中,审计组首先关注项目的审批程序是否合规,是否经过项目可行性研究报告的论证及发改部门的相关批复情况,然后对该项目的可研报告反复研究,审查报告的编制依据是否客观、充分,论证的内容是否全面、到位。基于该可研报告的可靠性、科学性,一方面将可研报告预估的学校新建后拟将达到的办学规模、资金效益、社会效益等与新校区运营两年多来的实际情况比对,另一方面将调查了解到该校新建前的办学规模、环境状况等与新校区投入运行后的相关方面进行比较,展开对该项目的效益评价。
(一)经济效益评价
1.办学规模方面。根据项目可研报告,新校区建成后将形成规模为:容纳学生和教职工8500人。根据学校统计,2007年至2010年学校办学规模情况详见下图:

从上图可以看出: 1.新校区投入运行第一年(2009年度),办学规模有了较大的提升,但是离可研报告的目标规模仍有将近1500人的差距; 2.新校区自2009年投入运行两年来,办学规模基本趋于稳定,可研报告中提到“根据我国高等教育的发展态势……惠山职业教育中心校在未来几年的招生计划及办学规模的目标,是完全可以实现的”,要达到计划的目标显然是任重而道远。
2.超规模建设方面。根据该项目可研报告的批复,总建筑面积约14.86万平方米,项目总投资约2.7亿元,而该项目实际建筑面积16.46万平方米,实际总投资为4.6亿元。实际投资超过立项1.9亿元,超规模投资率为70.37%。关于办学规模、建设规模以及人均建筑面积三个方面可研报告与实际情况对比情况详见下表:

建筑面积(平方米)

师生人数(人)

人均面积(平方米)

可研报告

148600

8500

17.48

实际情况

164602

7003

23.50

实际比可研增加

16002

-1497

6.02

增加比例

10.77%

-17.61%

34.45%

*实际人数选用2009年度办学规模最大值

从上表可以看出:一方面实际建筑面积比可研报告增加了16002平方米,增加比例为10.77%;另一方面实际办学规模比可研报告的目标水平少1497人,减少了17.61%,两方面原因导致,实际人均面积比可研报告增长了34.45%。
学生宿舍楼可研报告批复的建筑面积为40700平方米,实际建筑面积为46875平方米,超出批复15.17%。根据学校统计的数据,学生宿舍一共有901间,可以容纳5406人住宿,09年度3908人寄宿,入住率达到72%,2010年度3501人寄宿,入住率为65%。新校区投入运行两年来,学生宿舍入住率不高,且有下降趋势,学生宿舍存在超规模建设的问题,同时又有大量空置的现象。
以上是分析的该项目存在超规模建设问题,下面结合该项目的建设资金来源及支付情况,分析由于超规模建设导致该项目负债情况异常严重。
一方面,该项目资金来源中,借款总计16356.34万元。借款生成的利息,至审计时,学校已支付利息840.44万元,其中流动资金贷款的利息为446.92万元。至审计时,学校就该投资项目需支付各个合同单位总计7316.09万元。
另一方面,分析新校区投入运营两年来学校行政账户正常收支余财务状况。
根据学校2009年度、2010年度“事业资产负债表”,审计人员进一步分析、取证,剔除年度内非正常收入、支出,得到2009年、2010年学校正常运作产生的收入、支出、结余数据,详见下图:

从上图结合项目的负债情况,不难看出学校由于该项目背负了很大的负债,而学校每年的盈余不到1000万,相对16356.34万元的本金及其利息和7316.09万元的负债而言,学校是在“超负荷”运行,若仅凭学校自身的能力,将无法偿还。
综合以上分析可以得出以下结论:该项目存在超规模建设的问题,且存在教学设施、学生宿舍的大量闲置,造成一定程度的社会公共资源和财政资金的浪费。而由于超规模投资学校背负了巨大的债务而无力偿还,长此以往,势必会影响学校的正常教学秩序,进而影响学校的生源、就业,形成恶性循环,这完全有悖于项目立项投资建设的初衷。
(二)社会效益评价
根据该项目可研报告,该项目的社会效益主要体现在为社会培养、输送多种专业的技术应用性专业人才,同时促进和带动地区、乃至全国的职业教育建设工作。在此基础上,审计组与学校相关领导及老师就新校区投入运营两年多来,实际产生的各方面社会效益进行了深刻的座谈。得到以下结论:
项目的实施,实现了原来教育资源的有效整合,促进了学校新一轮发展。一是校园环境焕然一新:教学、生活、运动三区分开,师生活动场所开阔,社团活动丰富,有益于全体师生的身心健康,优美的教学环境孕育了学校特有的校园文化,学校被评为市绿色学校,现正积极申报省绿色学校;二是教学硬件设施现代一流:新校区的启用,先进的硬件设施极大地推动着学校课程改革和专业建设,学校拥有3个省示范专业,3个省课改实验点,4个市示范专业和4个市课改实验点;三是办学水平显著提高:新校区建成启用后,办学条件日益优化,社会声誉日益提升,先后有国家教育督学、教育部、省教育厅等多位重要领导莅临指导,并多次获得好评。
(三)环境效益评价
关于“环境保护”方面,该项目可研报告根据《中华人民共和国环境保护法》、《污水综合排放标准》等一系列环境保护相关规定,从“规划设计对环境影响分析”“项目实施对环境影响分析”“运营期间污染源及治理措施”三个方面进行了详细的论证。对项目的环境效益评价时,对照该项目可研报告相关内容,项目的实际施工、运营过程是否按照可研报告提到的相关措施而实施。比如,项目严格按照环境保护的相关规定实施:排水系统严格按室内废污分流、室外雨污分流的要求设计建设,食堂等产生的含油废水经隔油池预处理,生活污水经化粪池预处理、实验室废水按照相关规定预处理后一并接入相关污水管网;设置一台700-810kw/H蓄热电锅炉,食堂采用天然气为燃料,排放油烟经过净化且达标;对锅炉房水泵、通风机、数控设备和机床等高噪声设备采取有效减震、隔声、消音等降噪措施;生活垃圾分类收集并及时清运且由专业公司处理,危险废污(废化学试剂残液等)的收集和贮存符合危险废物贮存污染控制标准。
综上所述,我国的效益审计开展的相对西方发达国家较晚,关于政府投资工程审计评价指标的研究,也是近些年才开展起来的。目前,尚未出台一套完整、科学的评价体系,全国各界对于如何开展政府投资效益审计、如何对政府投资工程作出恰当的评价,尚处于边实践、边摸索、边总结阶段。由于项目可行性研究报告具有预见性、公正性、可靠性、科学性的特点,通过多年基层政府投资项目效益审计的实践,笔者认为可以充分运用项目可研报告对政府投资项目进行效益评价。(韩世宏)
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