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浅议国家治理与国家审计的目标导向
薛继征(审计署长春办)
 
【时间:2011年12月09日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:国家治理主要是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务。而国家审计是由政府审计机关代表政府依法进行的审计,本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分。从目标上看,无论是中国古代历史、西方近代历史,还是我国审计近30年的实践,都证明国家审计目标与国家治理的目标是一致的,国家审计目标服务于国家治理目标,并成为国家治理工作中重要组成环节之一。为进一步发挥国家审计在推动国家治理方面的作用,国家审计应从六个方面发挥审计“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能,为国家治理服好务。
    关键词:国家审计 国家治理
       
    2011年7月,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话,提出了国家审计是国家治理的重要组成部分,在完善国家治理方面发挥着重要作用。提出要进一步加强审计监督,更好地推动和服务于国家治理。刘家义审计长的这一重要讲话,是关于“审计是保障经济社会健康运行的‘免疫系统’”的重要观点之后,对国家审计本质认识的进一步深化和发展,将引起审计理论界与实务界的高度关注和强烈反响。那么,国家审计的目标是什么,与国家治理的目标间有什么内在关联关系?国家审计应如何进一步明确审计监督目标,更好地推动和服务于国家治理?这不仅是审计理论界应予关注的理论研究课题,也是落实审计“十二五”规划、做好审计实务工作的现实问题。
    一、国家审计与国家治理间的关系
    从抽象的角度,国家是一定范围内人群所形成的共同体形式。在职能上分为对外职能和对内职能,对外职能主要分为保卫职能和交往职能,对内职能主要分为政治统治职能和社会管理职能。[1]马克思主义国家学说告诉我们,国家职能“既包含一切社会的性质所产生的各种公共事务,又包含由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。要有效实现国家职能,防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具,就必须以公开性为原则,建立起有效的权力配置和监督制约机制,使各项权力处于一种相互制衡状态。国家治理就是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。[2]
    国家审计是由政府审计机关代表政府依法进行的审计,主要监督检查各级政府及其部门的财政收支及公共资金的收支、运用情况,政府审计机关通过依法履行职责,对公共权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。人民通过法律,把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家,国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机关。其中,对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任,赋予和委托给了某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何,国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督,这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以,在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分。[3]
    二、国家审计目标与国家治理目标的比较分析
    审计目标是审计行为的出发点,是审计活动要达到的境地。国家审计目标的确定取决于两个因素,一是社会的需求;二是审计界自身的能力和水平。[4]国家治理目标的确定取决于国家的性质、政治体制、社会发展水平等因素,在不同历史阶段表现也各不相同。但总体来看,国家审计目标服从于国家治理目标,在推动和完善国家治理方面发挥着积极作用。
    (一)不同历史阶段国家审计目标与国家治理目标的比较。
    1.中国古代的国家审计目标与国家治理目标。
    在中国古代社会,王权、皇权处于至高无上的地位,统一王朝的皇帝和割据一方的国君,都强调“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”,实行君主专制政体。国家治理的目标就是通过实行中央集权制,保证君主的绝对权威不容侵犯,使君主从决策到行使立法、行政、司法权,都能体现出独断性和随意性。在中央集权制的实际运行中,为了使各级官僚机构在履行政治统治和社会管理过程中,忠实地体现最高统治者的意志,保证中央政令得到执行,必须自上而下建立起一整套监督体系,这是政治职能的分工和权力制衡的需要。为此,审计以其专司财政监督的独特功能,成为了监督体系的一部分。西周时宰夫“掌治朝之法”,“掌治法以考百官府、群都县鄙之治,乘其财用之出入”,其考核、监督百官的职能已十分明确。[5]以后诸代,审计与对官吏治绩的考核和行政监察之间,结合日益紧密。具体而言,中国古代国家审计主要通过两种方式实现上述目标:一是以勾考账簿为主,审查钱粮收支的真实性,类似于今天的财政收支审计;二是以考核官吏财政经济方面的治绩为主,与行政监察职能紧密结合的审计活动,类似于今天的经济责任审计。
    2.近代西方的国家审计目标与国家治理目标。
    大多数西方国家实行议会制的政治体制,选民选出议会和总统,总统挑选出他的内阁成员。国家治理目标早在亚里斯多德时就已经基本理论化,其核心是以“法的统治”为特征的国家治理方式。法治将民主制度化、法律化,为民主创造可操作的、稳定的运行和发展空间;民主为法治注入新的内容和动力,使法治为保护人权、自由和促进人的幸福生活服务。在这种体制下,国家审计目标是服务于法治的运行,国家审计部门独立、主动地行使监督职权,成为国家治理的重要方面。如英国议会于1866年以法案形式明确,政府的一切收支应由代表议会、独立于政府之外的主计审计长实施审查,主计审计长由英王任命,但只有经过议会两院的一致同意,才能令其辞退。美国在2003年6月发布政府审计准则时称,公共资源使用的责任观念是国家管理程序的关键,是健康民主制度最基本的要素。
    (二)新中国成立后国家审计目标与国家治理目标的比较。
    新中国国家审计正式成立于1983年,经历了近30年的发展。分为三个阶段,具体如下:
    一是财政财务收支审计阶段,时间为1983至1991年。此阶段我国处于改革开放初期阶段。国家治理的目标是改革生产关系中不适合生产力发展的计划经济体制,解放和发展生产力。此时国家审计目标是维护财经秩序,主要采取财政和财务收支审计。
    二是以真实、合法、效益为目标的资产负债审计,时间为1992年至2007年。此阶段我国初步建立了有中国特色社会主义市场经济体制,国家治理的目标是政企分开,确立市场在资源配置中的基础性作用,政府通过制定法律确立了市场规则,政府退出不适宜直接介入的领域,强化了公共服务职能。[6]此时国家审计的目标服务于国家治理的目标,即“围绕中心、服务大局”,以经济社会中的真实性、合法性和效益性为评价标准,检查会计信息是否真实有效,经营行为是否合法合规,经营结果是否体现出效益性、是否存在损失浪费行为等,审计范围大大拓宽,有企业审计、财政审计、金融审计、固定资产投资审计、社会保障审计、外资运用审计等。
    三是近期以发挥审计“免疫系统”功能、维护国家经济安全为目标的财政大格局审计和经济责任审计,时间为2008年之后。此阶段,我国由低收入国家步入了中等收入国家,国际经验表明,这一阶段是经济体制弊病大规模暴露时期,也是社会矛盾凸显和激化的时期,如上世纪七、八十年代南美洲的债务危机和上世纪九十年代末东南亚金融危机。目前我国经济社会发展中的问题也有所呈现,如人口、资源和环境矛盾突出,社会收入分配差距过大,物价、房价持续上涨等,都给我国经济又好又快发展带来了负面影响。因此,国家治理的目标就是把握可以大有作为的重要战略机遇期,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,坚持保障和改善民生,加强社会建设,有效化解各种矛盾,[7]促进“国家健康”。国家健康分为“代谢”、“免疫”、“神经”和“行为”四个子系统,而“免疫”系统就是维护国家运行有序、协调、安全的屏障,主要表现在一个国家自然资源禀赋的丰度和持续性,经济抗风险能力,社会和谐有序等方面。[8]因此,在这种背景下,国家审计的目标就是在维护国家经济安全方面发挥作用,增加国家经济抗风险能力,充分发挥审计的“免疫系统”功能。在实现方式上,通过开展金融危机期间中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果专项审计调查、财政大格局审计、地方政府性债务审计等审计项目,总体评价我国当期经济社会发展现状,发挥审计对保证经济社会发展的预防、揭示和抵御等“免疫系统”功能。
    通过不同历史阶段的比较,结合新中国成立后国家审计的实践发现,从总体上看,国家审计目标与国家治理目标是一致的。国家审计目标服务于国家治理目标,并成为国家治理工作中重要组成环节之一。国家审计应结合国家经济体制、经济发展水平和社会管理现状,科学制定审计目标并积极实现,为国家治理把好关、服好务,推动和促进国家治理工作。
    三、国家治理框架下国家审计的目标导向及实现方式
    多年来,国家审计机关把维护人民群众利益作为根本目标,致力于促进经济社会和谐可持续发展,在推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。2006年以来,全国审计机关共提交审计专题报告、综合性报告和信息简报70多万篇,提出审计建议102万多条,促进相关部门单位建立健全规章制度2.8万项。[9]通过上述工作,国家审计在客观评价经济状况、发挥建言献策方面发挥了积极作用。但另一方面,国家治理的大环境、着力点和对审计的需求也在不断变化着,面对新形势、新任务和新要求,审计工作必须不断总结经验、寻找差距,积极创新,不断适应服务国家治理的需要,推动国家治理的完善和改进。为进一步发挥国家审计在推动国家治理方面的作用,国家审计应坚持以下目标导向:
    一是做好对领导干部任期的经济责任审计工作,监督制约权力的运行。权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素,国家要实现对各项公众事务的有效控制、管理和服务,首先应做到的就是用权力制约权力,杜绝滥用权力等现象的发生。国家审计应做好对领导干部的经济责任审计,提供准确客观的评价,使正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部因审计结果反映较好而受到肯定、表扬和提拔任用,使夸夸其谈、没有实绩的领导干部因未能正确行使权力而被免职、降职。
    二是跟踪财政资金使用情况,推动民主法治建设。国家审计要按照温总理的要求,“财政资金运用到哪里,审计就要跟进到哪里”。跟踪财政资金的使用状况,既是国家审计最根本的职责,又是落实中央宏观调控政策、进而推动国家治理工作最有效的途径。通过密切关注财政资金是否合法合规使用,国家审计可以维护和推动完善民主法治,在建设社会主义法治国家的过程中发挥着积极作用。
    三是查处经济运行中的违法违纪案件线索,加强反腐倡廉建设。推动反腐倡廉建设,是国家审计作为国家治理“免疫系统”必须发挥的作用,它是由国家审计的内生性所决定的,它不以审计人员的意志为转移,也不是某个时段、某个国家审计机关的特殊任务,是所有国家审计机关都不能回避的重要职责。
    四是在财政、金融、资源环保等领域的审计中注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,发现并反映影响国家安全的问题。维护国家安全,始终是国家治理的首要任务,也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。在维护国家安全方面,国家审计能为之做出特有的贡献。首先,国家审计能够为国家治理提供及时、客观、可靠的信息,为国家宏观决策提供科学的参考。其次,国家审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,能够敏锐地感知风险、发现影响国家安全的问题。第三,国家审计能够独立地发表审计意见,促进整改,维护和改善经济社会秩序。
    五是针对审计发现的问题,揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞,充分发挥审计建设性作用,持续推动国家在各个领域的改革,促进经济发展方式的转变。今天,国家治理面临的巨大挑战就是在全球竞争的平台之上,如何持续改进和改革,以应对资源配置的全球化。国家审计不仅仅是为了发现问题,而更重要的是解决问题。通过认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞,从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施,在建立有利于科学发展的体制、机制、制度方面发挥积极的促进作用。
    六是做好民生工程、民生资金使用和民生政策落实情况的审计,维护民生安全。民生问题能否妥善得到解决,是国家治理水平的重要方面。国家审计要高度关注涉及人民群众利益的问题,关注涉及“三农”、城市低收入群体、教育、医疗、社会保险、社会福利等民生工程和民生资金使用情况的审计,检查民生政策的落实情况。(薛继征)

    参考文献:
    1.刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计,2011,16。
    2.李金华.中国审计史[M].中国时代经济出版社,2004。
    3.李金华.审计理论研究[M].中国时代经济出版社,2005。
    4.谷书堂.社会主义市场经济理论研究[M].中国时代经济出版社,2005。
    5.杨多贵.李士.国家健康:一种新的国家治理模式研究[J].学习时报,2004年3月。
    
    [1]国家职能,百度百科,网址为http://baike.baidu.com/view/191069.htm,访问时间:2011年9月30日9时。
    [2]刘家义:《国家审计与国家治理》,载自《中国审计》,2011年8月,第3页。
    [3]刘家义:《国家审计与国家治理》,载自《中国审计》,2011年8月,第3页。
    [4]李金华:《审计理论研究》,中国时代经济出版社,2005年,第79页。
    [5]李金华:《中国审计史》(第一卷),中国时代经济出版社,2004年,第5页。
    [6]谷书堂:《社会主义市场经济理论研究》,中国时代经济出版社,2005年,第42页。
    [7]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,载自中国政府网,2011年3月,网址:http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm,访问时间2011年9月30日9时。
    [8]杨多贵,李士:《国家健康:一种新的国家治理模式研究》,载自学习时报,2004年3月,网址http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2008-01/30/content_9618494.htm,访问时间2011年9月30日9时。
    [9]刘家义:《国家审计与国家治理》,载自《中国审计》,2011年8月,第8页。
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