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我国社会保险基金审计存在的问题及对策分析
赵长明 李云(湖北省宜昌市审计局)
 
【时间:2011年12月09日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    为进一步强化我国社会保险基金的审计监督,规范社会保险基金审计工作,审计署早在2007年即下发了《关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督工作的意见》,《意见》明确了社会保险基金审计的总体目标和主要范围。从本质上而言,社会保险基金审计是一种通过实施审计对被审计单位加强管理并提出改善建议,从而达到提高社会保险基金管理水平目的的政府审计。因而审计机关首先需对社会保险基金的基本情况、业务内容及管理环节有深入的了解,才能有针对性地提出合理的、具有可操作性的建议。本文以社会保险基金审计特点为切入点,进而分析当前我国社会保险基金审计存在的问题,提出有针对性的完善对策。
    一、我国社会保障基金审计监督的特征
    社会保险基金作为一项关系全部劳动者切身利益的公共基金,在基金审计上存在一些自身的特征:
    (一)层次性。我国目前形成了国家审计、事务所审计和企业内部审计三个层次和内容的审计监督体系,每个层级都有不同的审计主体、审计对象和审计内容。第一层次是国家审计机关对社保理事会的行为及社保基金的总体运作及预算进行审计;第二层次是社保理事会委托会计师事务所对投资管理人、基金托管人在基金投资运作与托管行为上的合法性、公允性等进行审计。第三层次是投资管理人或基金托管人的内部审计机构对具体的基金征集,投资管理、托管业务的合规性、费用支出、投资收益等进行审计。
    (二)独立性。审计活动依附于特定的经济体制、经济环境或运作机制,具有一定的依附性。例如,公司的法人治理结构、产权关系、组织形式以及企业文化等对审计活动有影响。再如,目前我国的契约型投资基金运作中,因为委托和受托关系不很规范,基金主体“虚位”,基金管理公司既是委托人、又是受托人和监督人,其委托基金托管人又接受基金托管人的监督。同样,在审计活动中,基金管理公司委托会计师事务所主要对自己的经营管理活动进行审计,这样,也影响到审计活动的公正性和最终效果,在一定程度上存在购买审计意见的嫌疑。审计活动的独立性是取得公正的审计结果的前提,而独立性又主要受到以下两个因素的影响:一是审计活动的委托主体和审计主体应该与审计对象分离,委托主体不能自已选择审计机构对自己进行审计,而且,委托主体应有相应的权威性和合法性;二是审计主体与被审计对象在经济上不能发生直接联系。比较合理的方式应为由基金管理部门和民间组织代表团体选定会计师事务所,费用可由基金管理部门按管理基金资产的一定比例收取,用于支付审计费用。避免了委托代理危机,权利与义务关系也比较合理,所以,不同层次的审计监督活动能独立进行。
    (三)全面性。社会保险基金的审计监督,需要层层监督,每一层要做好,才能完成整个审计监管工作。例如,社会保险基金的审计监管,只注重社会保险基金投资管理,而忽视了社会保险基金征缴的审计。这样的审计是空中楼阁,审计偏颇,不具有应有的审计效益,无法为信息需求者提供准确审计信息。同时,这样也无法反映征缴范围等,因为不知道是否大多数人参保,所以不能保证社会保险基金的保持社会安定的作用。
    二.当前我国社保基金审计中存在的问题
    (一)社会保障法律法规不健全。改革开放以来,社会主义市场经济取代高度集中的计划经济在我国得以建立和发展。加入世界贸易组织以后,我国外商投资企业迅猛增加,目前,已进入多种所有制并存阶段。非国有企业在宽松的社会经济环境中,享受着“减税让利”等优惠政策,迅速发展壮大起来,但由于相应的法制建设没有跟上,特别是关于社会保障方面的立法尚不完善,也不够规范,直接导致了非国有企业中我国公民的应得利益受到侵害。就社会保障方面,不少领域没有法律法规,只有规范性文件,许多实施办法、规定都是通过规范性文件发布。这些文件传达、贯彻了党和国家的政策、方针,是地方和基层实施社会保障和审计机关进行审计监督的重要依据。但是,规范性文件不具备法律效力,难以追究法律责任和审判依据。比如,规范性文件规定,外商投资企业必须为在该企业工作的中国职工缴纳社会养老保险基金,但有些外商投资企业至今不参加养老保险统筹。由于没有这方面的立法,只能说他们违反了行政规定,而不能说他们违法。失去了法律的保障,就直接造成了中国职工的利益受到侵害。所以立法滞后,导致了社会保障的许多深层次问题难以解决,影响了社会保障体制的健全与完善,也直接导致了审计机关无法充分行使审计职能。
    (二)审计监督不及时方式单一。目前政府审计监督往往采用的都是事后监督,等到开展审计监督的时候,问题已经产生,甚至有的已经造成了无法挽回的损失。单一的审计监督方式直接导致了对社会保险基金审计的不及时、不到位。另外,由于社会保险工作还处于发展阶段,现阶段的社会保障部门作为基金的主管部门,对自身的定位往往偏离服务民众的宗旨,还只是把自己作为职权部门,仅仅实行对社会保障基金的收缴和发放,并未考虑社会公众对基金运营应有的知情权和监督权。因此,不能够及时公开现阶段社会保障部门所管辖范围内社会保障基金的收支及运营情况,无法实现基金运营的社会公开化。而另一方面,作为社会保障基金缴纳者和受用者的社会公众,目前所重视的只是对自身社会保障基金的缴纳和发放是否及时到位,是否能够保证自身的利益不受侵害,还没有提高认识到把关注的重点放在社会保障基金的收支及运营的监督方面。正是由于这一系列的因素,导致了社会公众对社会保障基金的监督不到位。加之目前我国的社会保障基金监督机制为官办、官管、官督,既当裁判员,又当运动员,监督机制的严重缺失成为社保基金被违规挪用占用的主要原因。
    (三)审计人员综合素质有待提高。虽然在社会保障基金的审计中发现了不少问题,但社会保障这一领域仍然存在着潜在的、尚未发现的问题。虽然审计人员对所发现的问题提出了不少处理处罚的意见、改进的建议和解决的办法,但并不能较好地实现审计监督的预期效果,而这些都与审计人员的综合素质具有一定的关系。经过总结审计工作的实践证明,审计人员要进行高水平、高质量的审计工作,一是要必须具备扎实的专业基础知识和高超的审计技能。只有具备了知识和技能,才能够在实际审计工作中,针对不同的审计对象和审计环境熟练的应用各种审计方法,更好的解析被审计对象的财务数据资料,发现被审计对象存在的问题。二是要必须具备较高的政策理论水平和较强的依法审计能力。只有对政策理论有了较高水平的理解和掌握,才能够在实际审计工作中依据政策、法规的规定,及时的发现被审计对象在财务管理方面存在的问题。三是要必须具备严谨的职业道德和职业操守。只有具备这样的素质,才能够在工作中坚持原则,不徇私舞弊,才能秉公执法,严格审计。只有达到了以上三个方面的要求,在审计过程中才能够高效率地发现和找准问题,才能在发现问题的基础上,对问题做出准确的判断和深度的分析,写出有质量的审计报告,高水平地发挥社会保障基金审计监督的作用,以达到更好地为宏观经济发展保驾护航的目的。然而,事实上,目前审计人员无论是在知识结构、政策理论水平、审计分析和处理问题的能力等方面,还是在现代审计技术方法的掌握和运用程度上,都远远不能适应变化、发展中的社会保障事业和迅猛发展中的现代信息技术的要求。这种审计人员的综合素质与审计事业要求之间存在的差距,无疑在一定程度上影响了审计风险的规避、审计质量的提高和审计监督的力度。
    (四)审计手段相对落后。社会保险基金在运行上存在基金量大,基金环节多等特点,对社会保险基金的管理存在很强的时效性。这就决定了社会保险基金的运行和管理对计算机信息系统有很强的依赖性,也决定了社会保险审计的手段必须适应这一工作环境的需要。由于社会保险基金管理财务数据的归集、汇总、分配流程以及计算结果的记录都是在计算机管理系统数据库中完成的,在计算机辅助审计手段不完善的前提下,基本上停留在财务报表和帐簿的审计层面上,难以深入、细致的开展审计工作。针对基金的基本数据,完全要靠被审计对象的统计及其财务部门提供,审计证据可靠性方面处于较低的层次,审计分析所需要的数据往往因为基金管理部门统计口径粗放等原因而得不到满足。这些因素都给审计工作的深入开展和审计质量的提高带来了困难。目前审计运用计算机处理会计信息和其他审计对象的水平还较低,很大程度上还依靠手工查账的方法获取审计证据。虽然近年来在审计署的要求下,计算机审计取得了一定的发展,但是在运用范围及审计软件的适用性上都还受到不少限制,这就在一定程度上影响了社会保险基金审计效率的提高。与此同时,社会保险会计信息系统也在迅速发展,使社会保险基金审计环境发生了巨大的变化,审计对象的发展也直接导致了目前审计手段的相对落后。
    三、基于社保基金审计存在的问题应采取的相应对策
    针对当前社保基金审计中存在的问题,我们应该结合社保基金审计的特点重点做好“四个强化”:
    (一)强化审计监督推进社会保障法制建设。要做好对社会保险基金的审计监督,就必须以法律、法规做保证。针对我国目前社会保障法律、法规还不健全的实际情况,应该加快制定出台《社会保障法》及其他配套法规逐步建立以《劳动法》和《社会保障法》为基础的劳动和社会保障法律、法规体系。国家劳动和社会保障部还应该进一步完善劳动保障监察制度、行政执法监督制度及审查备案制度,为审计监督提供法律保证,创造一个良好的审计环境。以审促法,推进社会保障法制建设。在目前社会保障法律、法规不健全的情况下,通过对社会保险基金的审计,揭露现行社会保障制度存在的缺陷,进而提出预警性意见及针对性的改进建议,促进社会保障法律、法规的建立。我们国家可以继续推行试点建设,可以在某一个省份或城市试行社会保障费向社会保障税的转变。费改税可以大大提高社会保障基金的征缴力度和规范性,实现社会保障基金筹集的法律化,保证社会保障基金的筹集能够及时到位,进一步解决欠缴社会保障基金的问题,从而实现不同地区企业和个人负担的均衡,促进市场经济统一的发展,这是当今世界的潮流和经验。以审促制,促进社会保障制度健全。在社会保障制度不健全的情况下进行社会保障基金的审计,不能延续以往的将注意力仅仅放在检查现行政策规定的执行情况或者检查违纪、违规问题上,而是要转变观念,站在宏观的角度,从现行制度入手,审验现行政策的执行效应。利用审计的手段揭露现行制度的不合理与空白处,针对发现的漏洞向人大等立法部门提出切实可行的改进建议,进而促进社会保障制度向健康、健全的方向发展。在“以审促法、以审促制”的基础上,我们更要立足微观审计,放眼宏观管理。因为社会保障基金是一项涉及面非常广的政府专项基金,具有一定的宏观性。针对我国现阶段社会保障体系尚处在不断建立和完善之中,相关的法律、法规还不健全的实际情况,我们对社会保障基金的审计就不能仅仅局限于对其真实性、合法性、合规性的审核,以及查错纠弊,查处违纪、违规等问题上,而是要结合审计开展大量的审计调查,从管理上、制度上发现和揭露问题,向政府和有关决策部门提出切实可行的改进建议。在社会保障基金管理的法制和政策层面积极引导、强化管理,促进社会保障制度的建立和完善,进而充分扩大审计效果,提高审计效益。
    (二)强化社会公众监督管理实现社会保障基金公示运营。社会保障部门要将社会保障基金的运营情况向社会公示,要让社会公众及时了解到自己缴纳的社会保障基金是如何以“保值增值”为原则进行投资运营的,以便及时发现是否存在违规使用社会保障基金的问题,或者高风险投资的现象,大大加强社会公众对社会保障基金监督的力度。同时,在当前的审计监督管理形势下,需要引入社会审计,强化社会保障基金的审计监督。目前,社会审计未进入社会保障基金监督体系,不能充分体现社会保障监督的独立性。由于劳动部门、财政部门和国家审计部门都是政府的职能部门,相互之间有着千丝万缕的联系,独立性不能充分发挥,而社会审计与政府联系不密切,具有的鉴证职能为社会公众接受,独立性得到了较好的发挥。加之社会审计人员受客观环境的影响,容易接受新事物,不断要求学习,知识更新快,有利于促进社会保障事业发展和社会保障基金审计事业发展。因此,应当引入社会审计方式监督社会保障基金,将国家审计与社会审计有机的结合,充分发挥国家审计的强制性和社会审计的公众认可性,强化社会保障基金的监督管理。在引入社会审计的同时,还要建立和完善社会保障基金的内部审计在社会保障机构内部设立审计机构,是加强其内部控制的一项重要内容也是对社会保障基金进行时时监督的一项重要举措。社会保障机构的内设审计部门应积极配合国家审计机关与社会审计组织对社会保障基金的审计监督工作,对审计中发现的问题和情况要及时向政府相关部门和审计机关报告,以引起有关部门的重视,在尚未造成严重损失的情况下,及时改正和解决问题。同时还要积极帮助基金管理部门完善管理制度,进而提高审计监督的效果。
    (三)强化学习培训全面提高审计人员综合素质。社会保障基金审计工作做得好不好,关键在于审计人员的自身素质。由于社会保障基金与日益变化的社会和经济环境息息相关,因此与思路和模式都比较固定的财务收支审计相比,社会保障基金审计对审计人员的要求更高一层。为保证社会保障基金审计工作的有效开展,应建立经常性的审计人员培训制度,力求通过提高审计人员的综合素质,来达到全面提高社会保障基金审计监督水平的目的。我们要提高审计人员自身的综合素质。通过加强对审计人员的培训,使审计人员不仅具备丰富的专业知识和技能,而且还要具备丰富的市场经济知识、财政知识、金融知识、计算机知识、外语知识等,具备转变观念以创新的眼光与时俱进的研究问题的能力。这样在审计工作中,审计人员就可以针对不同审计对象的客观实际情况,灵活应用所储备的知识和具备的技能,充分开展审计工作。我们还要通过加强对审计人员的培训,使审计人员树立正确的人生观和价值观,具备严谨的职业道德。这样,在审计工作中,审计人员就会秉公执法,不徇私舞弊。同时,根据社会保障基金审计政策性强、涉及面广的要求,应组织审计人员认真学习中央的方针、政策、制度、规定等法律法规,学习了解和掌握社会保障的发展态势,使审计人员掌握社会保障基金审计的程序和方法,了解社会保障领域的相关法律、法规、管理制度以及发展方向。只有这样,才能使审计人员有能力对社会保障基金进行有效的审计监督,同时有能力对社会保障政策的改进提出合理性的建议。
    (四)强化社保基金审计方式方法创新提高审计效率。社会保障工作涉及社会经济生活的方方面面,关系到众多企事业单位和亿万人民群众的切身利益。因此,社会保障基金审计工作必须不断创新审计方式方法,以提高工作效率。在抓住三个环节的同时,我们还要实施三个结合:
    一是社保基金审计与其他专业审计相结合。正确处理社会保障基金审计与其他专业审计的关系,不仅关系到审计机关能否形成合力,保证社会保障基金审计得以顺利进行,而且还关系到整个审计监督工作能否得到全面强化。与其他专业审计的结合,第一就是要与财政审计相结合。财政是社会保障风险的最后承担者,审计机关在进行本级财政预算执行情况审计时,要注意财政支出结构中社会保障项目支出所占的比重,新增财力中有多少用于补充社会保障基金,并与社会保障基金审计结合,分析社会保障各项基金收入及其支出结构,提出调整财政支出结构建议,使财政在社会保障中发挥坚实的稳定作用。第二是社保基金审计与经济责任审计相结合。在开展经济责任审计时,要注意把领导干部和企业领导人员履行保障劳动者权益情况作为审计的重要内容之一,不断强化他们履行保障劳动者权益的职责意识,从根本出发,全方位为社会公众服务。
    二是要与审计调查相结合。在实际审计工作中,由于被审计单位数量非常多,而审计力量又非常有限,一定时期内审计的覆盖面不会很大,要想从客观上把握社会保障基金的总体状况,仅仅依靠审计是远远不够的。因此,为了能够全面反映与监督一个地区的社会保障基金运营情况,就必须实行审计与审计调查相结合的方法。通过审计与审计调查相结合,不仅能够查处社会保障基金存在的违纪、违规问题,同时还能够在短时间内掌握社会保障基金的总体状况及制度运行中存在的主要问题,为深入分析产生问题的原因,提升审计工作质量提供充足的基础资料。审计与审计调查相结合,针对具体情况,以基金审计为主,辅之以审计调查,或者相反,均不失为事半功倍、行之有效的方法。
    三是要实施与延伸审计缴费单位相结合。在审计过程中,我们要延伸到缴费单位进行审计,审查缴费企业是否按照社会保障费的相关规定缴费;是否存在隐瞒工资总额和职工人数,故意漏缴、少缴费用;是否存在将个人缴纳的费用在成本中重复列支;是否存在故意拖欠或拒绝缴纳社会保障费等问题。这些问题我们只有延伸审计到缴费单位时才能发现,否则无法彻底实现对社会保障基金的监督管理。同时,在具体审计工作中,我们要把切实摸清社会保障基金底子与揭露违纪、违法问题结合起来;把揭露一般性问题与查处大案要案结合起来;把全面审计与重点抽查结合起来。在违纪问题的处理上,要尝试把处理违纪事项与追究责任人制度结合起来;把政府内部通报与社会公开曝光结合起来。通过加强审计监督,确保社会保障基金的安全运营。
    一般来说,社会保障基金的征收、发放业务,资料量较大,传统的手工审计难以查深查透,借助计算机辅助审计能够取得事半功倍的效果。当前,养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障基金都实行计算机管理,给计算机审计提供了先决条件。我们在对社会保障基金进行审计时,对被审计单位的大型数据库按照需要进行了数据采集,运用SQL语句进行数据的查询和筛选,可以发现虚拟收入、重复发放等手工审计难以发现的问题,不仅提高了工作效率,还在一定程度上降低了审计风险。传统的审计技术方法已不能满足现在信息化高速发展的要求。从手工审计、部分计算机审计逐步发展到全面的联网计算机审计是审计发展的目标。应积极地推进计算机辅助审计的步伐,尝试计算机远程项目审计的运用,审计工作底稿的计算机自动化处理,力图在改进审计技术方法上有所突破。同时还应关注社会保障基金计算机管理软件的开发推广及网络建设的进程,从审计的角度提出要求和建议,为社会保障基金审计软件的开发积累经验,使社会保障基金审计的软件开发进程与社会保障基金管理的软件开发进程相适应,最终通过计算机远程审计达到对社会保障基金的时时监控。(赵长明 李云)
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