简体 | 繁體 | English | 网站地图
   
当前位置: 首页  >  审计之窗  >  综合论坛 > 正文
 
对发挥跟踪审计优势参与国家治理的思考
姜慧娜 韩君(审计署哈尔滨办)
 
【时间:2011年12月08日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘 要:本文探讨了国家重大项目跟踪审计与国家治理的关系,结合跟踪审计特点分析了跟踪审计在参与国家治理方面的独特的制度优势,从而为跟踪审计更好的参与国家治理,发挥“免疫系统”功能,提出了几点建议。
    关键词:国家治理  跟踪审计  投资审计

    一、跟踪审计与国家治理的关系
    刘家义审计长在中国审计学会理事论坛上讲话时指出,国家治理是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。在这一过程中,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,从而推动实现国家良好治理。
    跟踪审计是因国家治理需要而产生的一种审计方式。在2008年汶川地震后,灾后重建因其项目多、投资额大,受到了全国人民乃至国际各界的高度关注,为保障灾后重建资金能够得到的有效合理运用,从国家治理层面上,要求对资金的运用情况和运用效果进行监督,第一个大规模跟踪审计项目应运而生。由于跟踪审计的及时跟进,一方面促使救灾资金和物资能够及时足额下拨,合理的分配和使用,有效的减少了灾后重建过程中的各类违纪违规行为;另一方面也通过适时披露灾后重建工作的实际进展情况,满足了社会公众的知情权。此后,审计署及时对这种创新的审计工作实践进行了总结和升华,陆续又对西气东输二线工程、京沪高铁、玉树救灾审计、援疆项目等一系列重大基本建设工程和社会热点焦点事件开展了跟踪审计,扩展了国家审计理念和审计模式,使国家审计更积极、更主动地参与到国家治理当中。
    跟踪审计反过来又有力的推动了国家治理。通常认为良好的国家治理要实现四个方面的目标,即维护国家安全、制约权力运行、维护社会秩序和促进科学发展。跟踪审计自身的优势决定了其可以有力的推进国家治理。因为跟踪审计通过对重大投资项目等实施持续监督,直接深入项目主体及相关各部门,感知相关政策对项目的影响,发现政策实施中苗头性、倾向性问题,及时反馈,促进采取预防控制措施,消除风险,保证国家政策得到有效执行和经济社会稳定运行。同时,由于审计公告制度的存在,跟踪审计结果可以及时向全社会公开,使公众享有了对国家重大经济活动的知情权和监督权,提高了国家重大经济活动的公正性、公开性、透明性。
    二、跟踪审计参与国家治理的独特制度优势
    跟踪审计自其诞生以来就得到社会各界的普遍认可和好评的原因,正是由于跟踪审计能够防止损失浪费、促进国家有关政策的贯彻落实、提高资金使用效益,从而更好的参与国家治理,发挥“免疫系统”功能。跟踪审计在参与国家治理方面的独特制度优势主要体现在以下五点。
    (一)全面排查情况,及时纠正各环节的违规问题。
    国家重大投资项目本身就是党中央、国务院进行国家治理的重要战略举措,重大投资项目往往与国家能源安全、环境安全等息息相关。由于项目多为基础设施建设项目,具有周期长、投资额大、控制环节多等特点,决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等都会影响项目的经济性、效率性和效果性。跟踪审计能够对项目的决策部署、规划和立项、审批和建设程序、资金管理使用情况、工程质量等开展全面的审计监督,从而全面排查项目各个环节存在的违规问题,做出客观公正的评价。
    跟踪审计能够全面排查,及时纠正各类违规问题。一是通过全过程参与监督,及时发现违规问题,能够对缺乏真实性、合规性、绩效性的行为予以及时纠正和制止。二是通过对资金运用情况进行适时监控,及时发现各类损失浪费、影响资金使用效果等问题的倾向,及时调整政策,避免出现“问题已经发生,后果已经造成,只能吸取教训,下不为例”的问题。三是通过检查建设程序的合法合规性,使部分脱离监管的活动重新回到健康有序规范的轨道上来,促进重大投资项目规范各环节的管理,确保国家战略项目科学合规建设,达到预期效果。
    (二)打击犯罪行为,发挥审计对腐败行为的震慑作用。
    腐败是运用公共权力谋取私人利益,是国家治理中最严重的威胁之一。跟踪审计的对象往往是由国家出资或者掌握国家命脉的石油、电力等垄断部门出资承建的大型基础设施。在这些领域中,一些部门和垄断企业控制着关系国计民生的基础性资源,资源分配权、资金使用权、垄断权力等交织在一起,成为贪污腐败、权钱交易的沃土。跟踪审计则是通过对国家重大投资项目的持续跟踪审计,有效打击各类犯罪行为,从而对腐败行为起到震慑作用。
    跟踪审计在发现腐败案件线索、打击犯罪方面的优势主要有三点。一是资金审计优势。大多数腐败和舞弊,最终都要落到钱上,而审计工作始终紧盯国家财富,最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占。二是全方位覆盖优势。跟踪审计能够对重大投资项目进行全方位审计。由于个人犯罪一般采取较为隐蔽的方式,利益双方通过长期合作,达成了稳定的利益输送关系,单一事项的审计很难发现问题线索。而跟踪审计则是可以对同一单位、同一部门实施全面的持续性的审计,在获得大量的违规问题线索后,最有条件将问题线索有效整合,从而确定腐败案件线索,实施突破。三是专业优势。国家审计机关自成立以来,一直将揭露和查处违法违规问题、发挥审计在惩治腐败方面的作用作为审计工作重心。审计署机关和特派办人员在利用资金走向、审批程序、内控机制等多种审计调查手段来查处违纪案件方面积累了丰富的经验,具备及时、有效地发现和揭露大案要案线索的专业能力。
    (三)揭露薄弱环节,强化关键环节控制管理。
    实施跟踪审计的项目大多为关系国计民生的国家重大投资工程,其建设效果直接作用于能源供给、环境治理、基础资源配置等各个领域,对国民经济影响深远。项目决策部门立足于科学规划综合摆布安排立项,项目执行部门具体分解到若干个单位,分别针对一个或者几个事项进行管理。二者的工作成果都直接影响项目的实施效果。而审计部门由于其特有的独立性,可以跳出部门利益,站在客观的立场,真正从促进项目或相关行业长远发展的角度进行公正客观的评判,从而更能准确的把握和揭示经济社会运行中的薄弱环节。
    跟踪审计能够准确查找项目中的薄弱环节,主要有以下三点优势。一是审计能够全面占有资料。与政策制定者偏重于宏观和项目执行者偏重于微观不同,国家审计可以通过现场审计和延伸调查,全面的掌握了第一手资料。无论是微观执行中的困难,还是宏观发展的偏差,审计人员通过多种审计方法,能够获得最真实的信息,做出最专业、最客观的判断。二是大量而丰富的国家审计工作经验增强了查找薄弱环节的能力。大部分审计人员具有跨地区、跨行业的投资审计工作经验,建筑、能源、交通、环保等跨行业审计时,能够借鉴其他行业好的做法,敏锐的感知问题和存在的风险,及时揭示经济运行中的不正常现象。三是联系的看问题。跟踪审计不仅关注项目的建设情况,还关注项目建设中对环境的影响,对投资的控制,对各关联行业的带动效应;不仅关注项目建设效果,还关注项目的上游市场供给情况、项目下游市场的开发使用情况。因此,跟踪审计最有条件联系的分析问题,能够以小见大,敏锐的发现一些通常被忽视的重要问题。
    (四)改变习惯做法,树立规范建设运营理念。
    跟踪审计与其他审计项目最大的区别在于与项目同步进行,这样能够对政策的贯彻执行情况、资金分配使用情况进行实时监控。这种实时监控在及时纠正问题的同时,使参与整改的被审计单位工作人员摒弃习惯旧做法,更新观念,树立依法合规建设的理念。
    跟踪审计能够促使参建各方改变旧有做法,树立规范建设运营的理念的优势,体现在三个方面。一是破除了行业习惯做法。我国石油、电力、交通、铁路等行业经过多年的发展后都形成了一定的工作习惯。如,本行业项目由下属建设单位、设计单位、监理单位在系统内搞任务分配等。跟踪审计按法律法规对建设管理情况进行监督,通过公告、审计报告、审计信息等方式向国家领导人和社会公众通报项目建设情况。项目建设方将获得较强的信息反馈,明确而清醒的认识到习惯旧有做法与国家法律法规存在重大差异,从而促使各垄断行业管理者能够摒弃习惯做法,科学组织管理。二是可以加强各部门依法合规的意识。事后审计,只有除了财务部门和部分决算人员配合审计及整改外,大部分工程建设人员都转移至其他项目,不能对违规事实产生清楚的认识。而跟踪审计则是边审边改,参建人员在工作期间,就需要按审计建议进行整改,合规建设、廉洁工作的意识得到极大的加强。三是可以有效整合各方力量,协同高效工作。实际工作中,由于各部门职责不同,经常会发生各自为政、部门间协调沟通不畅的问题。跟踪审计能够针对审计发现的问题,明确各方责任,使财务、工程、采购等各方主体以项目绩效为目标,积极配合、通力合作,从而全面提高项目组织建设管理水平。
    (五)解决实际困难,打破现有政策法规障碍。
    跟踪审计在查处问题的同时,始终不忘发挥国家审计的服务功能,高度关注中央宏观调控政策的落实情况和实施效果,关注经济发展的质量和效益,关注经济结构的战略性调整情况和效果。跟踪审计通过对重大投资项目效果的评估,查找影响效果的原因,分析体制制度障碍,为改善项目实施效果提出建设性意见。
    国家审计跨部门、跨地区、跨行业的审计调查技术方法为发挥审计服务性功能提供了重要基础。国家审计以审计查实的数据和事实为依据,能够将影响项目建设效果的财政政策、能源政策、城建政策、土地政策中的问题揭示出来,促使有关部门及时调整政策;能够将项目中涉及到的规划布局不合理、资金投向不科学等问题揭示出来,促使相关部门调整规划布局、科学分配项目和资金;也能够将建设标准不符合实际、组织管理模式不理顺等问题揭示出来,从行业建设标准、项目组织模式等方面进行修正和调整。国家审计从单一项目入手查找出不理顺政策,接着从体制机制的层面进行分析,最后提出制约项目效果发挥的政策建议,为国家重大项目顺利建设、重大战略举措得到有效贯彻落实等国家治理行为保驾护航。
    当然,长期的跟踪审计也会在一定程度上限制跟踪审计成果的发掘。比如,由于被审计单位反侦察能力的提升,腐败问题隐藏的越来越深;由于合规性制度逐步建立,一般性问题越来越少,问题数量逐年下降;由于边审计边整改的工作模式,将问题消灭在萌芽中,导致审计成果不够丰富。但是我们也应当清醒的认识到,跟踪审计这种“边审计、边整改、边规范、边提高”的工作模式,将各类问题扼杀在摇篮里,扼杀在萌芽阶段,可以节约大量建设资金,避免损失浪费,使被审计单位各部门产生敬畏之心,使合规建设的观念深入人心,真正实现了国家审计参与国家治理的最终目的。
    三、如何加强跟踪审计,参与国家治理
    为了更好的发挥跟踪审计的制度优势,更好的参与国家治理,可以在以下几个方面继续加强管理:
    一是科学选择跟踪审计项目。科学确定跟踪审计项目是有效参与国家治理的重要前提。由于跟踪审计项目消耗大量的审计资源,相比参与国家治理的庞大需求相比,我国有效审计资源稀缺,只有合理摆布、科学安排审计项目,才能最大程度的发挥跟踪审计服务国家治理的作用。结合跟踪审计实践经验,应当强化对重大民生项目、重大基础设施项目、某些正处于变革中的行业和部门实施的典型项目、某些腐败案件高发的项目进行审计,尤其是兼具上述几方面特点的项目要作为重点开展审计。科学选择审计项目,有利于防微杜渐、及时纠正体制制度缺陷,确保国家战略举措的实施效果,实现国家良好治理。
    二是合理安排审计组织方式。统筹安排、合理安排项目组织方式是跟踪审计有效参与国家治理的技术保障。由于跟踪审计项目多数要进行常年对同一项目进行审计。有效整合资源将使审计工作事半功倍。合理组织跟踪审计项目,一要发挥跟踪审计特点,注重资料的延续性,将审计过的所有审计事项,包括有违规问题的事项和没有发现问题的事项,全部进行归档整理,避免重复索要资料,也避免后续参审人员进行重复审计劳动,节约审计资源;二要加强审计组内部沟通协调,注重信息共享,如每个小组都发现一些问题,通过分析问题间的关联关系,可以促使审计工作向更深层次发展;三要掌控工作重点和节奏,跟踪全过程审计,在不同的时间点,审计内容和重点应当有所侧重,如,项目前期可以注重在相关政策的审计,项目中期可以关注质量问题的审计,项目后期可以关注资金结算情况的审计,通过审计重点的不断变化、准确把握项目建设节奏,最大程度发挥跟踪审计的作用。
    三是提高审计人员政策研究能力。审计工作能力,尤其是政策研究能力是提升参与国家治理深度的能力保障。当前,审计关注的重点已经从项目资金使用情况扩展到项目绩效情况、扩展到相关配套政策对项目的影响情况。跟踪审计搭建了一个与各部门、各领域充分接触的平台,为拓展审计视野提供了广阔的空间,同时也对审计人员的政策研究能力、洞察力提出了更高都要求。多元化、多部门审计要求审计人员能够分清影响项目效果的真实原因,查找出制约行业长远发展的制度障碍,评价现有政策间是否协调,从而准确提出政策调整方向的建议,发挥审计的服务功能和建设性作用。
    四是加大跟踪审计力度。加大跟踪审计力度是国家审计参与国家治理的神圣职责,也是发挥好“免疫系统”功能的有效途径。查问题能力是国家审计的立命之本,也是审计区别于其他部门的显著特征。只有准确发现重大问题,才能对问题可能带来的影响做出判断并及时反映,从而分析问题产生的原因,提出有效对策。在跟踪审计中,要加大对重点部门、重点岗位的审计力度,对公共资源、公有资产等的配置、管理和使用情况进行有效监督,坚决打击腐败行为,加大犯罪行为的成本,揭示行业不合理的潜规则,破解制度和体制障碍,从而更好的履行好审计职责。(姜慧娜 韩君)

    参考文献
    刘家义.2011.国家审计与国家治理[J].中国审计(16).
    刘家义.2011.进一步深化经济责任审计促进领导干部守法守纪守规尽责[J].中国审计(15).
    国家审计署.2008.《审计署2008至2012年审计工作发展规划》.
    时现;朱尧平;薛蓓儿.2006.建设项目跟踪审计路径选择[J].审计与经济研究(3).
    胡新兵;李新民.2006.政府投资项目问题探析及监管措施研究[J].宏观经济管理(2).
    王天喜.2011.体制机制制度审计的困惑与出路[J]. 中国审计(15).
【关闭】    【打印】
 
版权信息
主办单位:中华人民共和国审计署办公厅  技术支持:审计署计算机技术中心 网站电话:010-62150912\0929\0990  
地址:北京市丰台区金中都南街17号(邮编:100073) 备案编号:京ICP备19011981号  建议使用分辨率:1024×768