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浅谈基层经济责任审计存在的问题及对策
张旺宝(湖北省咸宁市审计局)
 
【时间:2011年12月08日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    近年来,基层经济责任审计工作在加强对领导干部的监督管理,促进领导干部认真履行职责,促进党风廉政建设和反腐败工作等方面发挥了积极的作用,受到了各级党委、政府的高度重视和社会公众的普遍关注。但是,当前基层审计机关的经济责任审计工作还面临很多矛盾,在发挥对权力的监督和制约的作用方面还有很多需要完善的地方。
    一、基层经济责任审计存在的问题
    (一)制度建设滞后。自中办、国办发布经济责任审计暂行规定以来,各级基层审计机关都开展了经济责任审计的探索,不同程度地受到制度方面的制约。一是法理依据不够。旧的《审计法》及《审计法实施条例》没有规定开展经济责任审计的内容,审计机关开展经济责任审计依据是中办、国办发布的暂行规定,该规定只是国家的政策措施,不是国家法律法规,直到新《审计法》及《审计法实施条例》颁布才解决这一问题,但也影响了经济责任审计工作的进程。二是保障制度不够。由于《审计法》及《审计法实施条例》只对经济责任审计工作作出概括性表述,中办、国办发布的经济责任审计规定虽然涉及经济责任审计工作诸多方面,但也难以一一作出详细规定。在现实实践中,经济责任审计工作领导体制、工作机制、管理方式、人员经费保障、项目计划管理、工作纪律及职业道德规范等方面的制度还不健全,导致经济责任审计领导小组设立不规范,有的是党委副书记任组长,有的是纪委书记或组织部长任组长;领导小组成员单位参差不齐,或多或少;联席会议制度执行得不够严谨,召开会议不够及时。领导小组成员的变动没有得到及时调整,往往使审计工作变得被动。机构设置不统一,有的编制多,有的编制过少,有的级别高,有的级别低,有的是公务员管理单位,有的是参公管理单位;经费保障不规范,有的全额预算,有的收支挂钩,有的留有缺口;经济责任审计工作管理松严不一,有的较为规范,有的随意性较大,有的审计目的不明确,有重收缴入库轻监督服务倾向。三是审计实务规范不健全。目前,经济责任审计除《审计法》、《审计法实施条例》、《审计准则》、《经济责任审计规定》等法律法规规定外,有关经济责任审计顶目计划管理、操作规程、评价标准、成果运用等缺乏专门制度规范,严重制约经济责任审计工作的开展。如造成经济责任审计的计划性不够强,临时动念的项目较多,从实际操作情况看,绝大多数离任审计项目都是先离任,后审计,“先离后审”、“边离边审”现象比较普遍。这样审计对离任领导就缺乏约束力,往往使审计流于形式。同时还给审计工作带来许多阻碍,如被审计对象不在场,一些与其相关的审计事项难以了解清楚,被审计对象对离任审计不重视,态度不够积极,甚至产生抵触情绪。
    (二)“人事”矛盾突出。一是经济责任审计人员少。基层经济责任审计部门编制有限,审计人员少,一般只有3至4人,有的甚至只有2人;特别是县级经济责任审计部门人员更少,许多仅只承担组织协调工作,具体经济责任项目审计由全局整合资源,统筹安排各个业务科室共同参与实施。二是经济责任审计人员素质参差不齐。由于基层审计机关普遍存在人员老化、年龄结构、知识结构、业务能力结构不尽合理,许多审计机关“4050”人员占了大多数,35岁以下的人员很少,甚至没有;许多审计干部是建局初期调进来的,这些人财务知识比较强,对财务收支审计比较熟悉,另有一些审计干部是由行政部门调入的,这部分人熟悉管理但不了解业务;对于审计工作急需的计算机审计人才、工程造价审计人才、绩效审计人才等非常缺乏,有的则存在空白。而经济责任审计起步较晚,机构人员是逐步建立配备起来的,人员素质参差不齐状况比局机关更甚。三是基层经济责任审计任务繁重。一个市或县审计机关经济责任审计对象上百个,平均五年轮审一遍,每年项目任务就达20多个,再加上退休退职,晋升调动等必审项目每年也不少,如果碰上集中换届,那么一年下来,项目任务多达30至40多个,即使举全局之力,也难以较好地完成任务,即使勉强应付,也难以保证审计质量。
    (三)“审评”矛盾突出。一是缺乏统一的评价体系标准。由于没有规范的经济责任审计准则或实务操作指南,对于不同的经济责任审计对象“审什么、怎么审、评什么、怎么评”缺乏明确规定,各地虽然作了一些探讨,出台了一些地方性规定,但由于受到基层客观条件制约,质量方面存在诸多不足亟待解决。二是受到审计人员能力素质制约。经济责任审计是对“人”的审计,对于经济责任人的功过认定,经济责任划分,往往涉及经济管理、财务管理、人事管理、政策法规以及绩效评估、单位现实状况把握等诸多方面,既有经济、社会、生态方面业绩评定,又有对审计发现的问题进行直接责任、主管责任、领导责任等责任划分,需要经济责任审计人员具有多方面的知识,具备多种能力,但目前就基层经济责任审计人员而言,这种复合型人才还很少,要做到对经济责任人准确“画像”定位还很难。
    (四)“审用”矛盾突出。一是经济责任审计和审计成果的利用存在“两张皮”现象。干部调动晋升调整,都是人事变动在先,经济责任审计在后,就是退休退职人员,也是退休离职在先,经济责任审计在后,很少是先审后离。造成审计成果未得到有效利用,对领导干部管理使用实际上没有起到参考作用。二是处理处罚阻力大。审计实施后,应按《审计法》等法律法规对被审计单位违反国家财政财务收支行为依法给予处理处罚,在法定职权范围内作出审计决定或者向有关部门提出处理处罚建议。但往往接任领导认为经济责任审计是对前任领导的审计,不以为然,不愿接受对单位的处罚。
    二、加强基层经济责任审计的对策
    (一)要进一步加大经济责任审计工作的宣传力度。要借颁布实施中办、国办《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》之机,进一步开展多种形式的宣传活动,让各级党政领导、组织人事部门、各企事业单位以至全社会都能了解关心和重视经济责任审计工作,认识到经济责任审计工作的重要性。使各级领导干部、各行业主要负责人都知道有一种审计制约机制将对自己的任期经济责任进行监督,从而促进其自觉尽职尽责工作,履行一个公仆应尽的责任。
    (二)健全经济责任审计项目计划管理。基层审计机关要建立经济责任审计项目库,对管辖范围内的经济责任审计对象实行分类管理;按照离任审计与任中审计相结合、任职时间与各类对象统筹考虑的原则,积极向组织部门、经济责任审计领导小组提出项目计划意见;各级组织部门在提出经济责任审计委托建议时,要按照“总量控制、量力而行、保证质量”的原则,根据干部监督管理的需要,结合审计部门的力量,于每年年初,提出切实可行的经济责任审计计划,要按照重要单位、部门领导干部3年轮审一次的原则,突出监督重点,增加任中审计数量。审计部门应根据行业审计任务,当地政府交办的其它审计事项和常规审计项目结合经济责任审计委托统筹考虑,全面安排。
      (三)加强制度建设,健全工作机制。为了客观公正、实事求是地评价领导干部经营业绩和应承担的经济责任,组织、人事、财政、审计、统计等部门应根据各自行业、单位的具体情况,研究制定一套经济责任审计的评价指标体系;另外,进一步完善经济责任审计法律法规建设,尽快制订出台经济责任审计准则,经济责任审计实务操作规程,党政领导、部门单位负责人、国有企业法人经济责任审计模型或范例,经济责任审计管理制度,包括经济责任审计领导小组及成员单位管理制度,经济责任审计成果运用管理制度等,构建完善的经济责任审计制度体糸。加强与职能部门和其它执法机关的工作联动,实行关联性资料共享。加强与纪检监察、组织等部门的联系,围绕干部管理监督的需要开展经济责任审计工作。同时,加大整改督查力度,由经责审计联系会议成员单位组成联动机制,在规定整改期限到达后,跟踪检查,督促建章立制,确保监督成效。
    (四)加大审计成果的利用。各级审计机关应根据《审计机关公布经济责任审计结果准则》的规定,有选择地向社会公布经济责任审计结果,扩大社会影响。加强对审计情况的综合分析,注意从制度和机制上分析原因,提出建议,为党委、政府加强领导干部监督管理工作提供决策服务。纪检监察机关、组织人事部门应根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发[2010]32号)文三十八、三十九条规定,利用好经济责任审计成果,并将运用情况及时反馈审计机关,只有这样才能使经济责任审计职能得到充分体现。
    (五)各级政府应按中办发[2000]16号文件规定设置经济责任审计机构,要积极增加经济责任审计人员编制,配备与审计任务相适应的审计人员,所需经费应列入财政预算,予以保证。审计机关要通过公开招考、政府雇员制聘用等形式,增加经济责任审计人员,改善经责审计人员的年龄结构、知识结构;要通过专题培训、集中学习、实战锻炼、集体讲评、名家指导等形式,积极提高审计人员的政治素质、工作作风、业务能力,打造一支高素质经责审计队伍。(张旺宝)
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