摘要：国家审计是国家治理的重要组成部分。我国宪法和审计法的规定，国家审计机关通过对各级政府及其各部门的财政收支、金融机构和企业等市场主体的财务收支的监督，促进政府各项重大决策贯彻落实，并服务于各级人大对本级预算执行及其他财政收支的监督。同时，审计机关向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权和参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效的社会监督。“财政审计”是审计的永恒主题。当代公共财政审计，其视野早已超越了财政财务收支的范围，而是以查核相关资料为主要手段，以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为主要内容，以审计查实的数据和事实为依据，顺延着财政财务收支的线索，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计工作要把握好“整体性、前詹性、针对性”。即整体性打基础，前瞻性定方向、针对性加措施，各级审计机关在审计工作中，只有把握了整体性才能做到基础牢，把握了前詹性才能做到方向明，把握针对性才能做到措施硬。才能充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，努力促进实现国家良治。

    一、国家审计是国家治理的重要组成部分
    几年来，中国审计理论的研究者们坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，紧紧围绕审计中心工作，及时总结审计工作的新实践以及实践中遇到的新情况和新问题，深入研究审计的本质和规律，为审计实践提供了及时和有效的指导。2011年7月，审计长刘家义同志在中国审计学会第三次理事论坛上将中国审计的理论进一步总结、归纳和升华，提出了“国家审计是国家治理的重要组成部分”这一划时代的论断，将国家审计置于国家治理这个大系统中进行认识后，对国家审计的本质的认识的重大提升，是国家审计理论与实践、国家治理理论与实践的发展以及两者相结合后从新的视角对国家审计的本质的理解，要从国家治理大系统中来科学、合理界定国家审计的边界，要从国家治理高度特别是国家善治的高度来提升国家审计实务等观点。
    原审计长李金华同志认为，完善治理是中国长期持续稳定发展的内在要求，需要社会各种力量共同努力。国家审计不是公司治理的主体，但会通过履行审计监督职责来推动公司治理的改进；国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。这段论述应该从两方面来理解：国家审计通过依法履行职责，用权力制约权力，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，可以推动国家实现良好治理，准确把握国家审计在国家治理中的定位和作用，对于明确国家审计工作目标方向非常重要。一是国家治理的新变化，赋予国家审计新内涵和新任务。国家治理大环境的新变化，要求必须不断拓展审计范围和审计内容，不断创新审计技术方法，提升信息技术在审计中的应用，不断提高审计质量和审计水平，通过有效的审计监督，满足党委政府对审计效能的更高要求，满足社会公众对审计效果的更高要求，满足审计对象对审计结果客观公正的更高要求。全省审计机关必须研究和把握国家治理对审计工作所提出的新需求，不断总结经验，寻找差距，调整方向，以适应国家治理的需要。二是国家审计在国家治理中不可替代的作用。国家审计能够监督制约权力运行，为监督和考核各级政府官员提供重要依据；国家审计能够推进民主法治进程，以审计成果满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求；国家审计能够反腐倡廉，要始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，推动反腐倡廉建设；国家审计能够维护国家安全，为国家治理提供及时、客观、可靠的信息，维护国家经济安全，推进民主法治，保障国家经济和社会健康发展；国家审计能够推动国家治理的改革，国家审计机关要针对审计发现的问题，有权而且必须提出审计建议，发挥审计的建设性作用；国家审计能够维护民生，把维护人民群众利益作为根本目标，在推动改善民生方面发挥着建设性作用。
    二、进一步推动公共财政审计理论研究是对“国家治理与国家审计”理论体系的深化和细化
    刘家义审计长指出：从国家审计的角度来讲，国家审计的永恒主题是财政审计，财政就是政府应该管的钱，如果国家只拥有财政的所有权，而不拥有管理权、经营权和使用权，那就不能称为财政，在这种情况下，就很难讲两权分离。因此，“国家治理与国家审计”理论的重要组成部分和重要支撑也必然是财政审计理论研究。
    中共十三届四中全会以来，党和国家领导人制订了一系列正确的财政方针政策，国家财政得到了巨大发展，一个基本适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架已经建立。在当前，公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政，它受“公共”的规范、决定和制约。市场经济要求和呼唤着公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展。然而，虽然从理论上，政府是代表公共利益、维护不同市场主体之间和所有纳税人的合法利益的职能，可是当前社会“物价飞涨”、“房价居高不下”仍然长期存在。以温家宝总理为代表的政府虽然出台一系列政策，但仍然无法根本解决。这一典型的“市场失灵”和“政府调控失灵”追其根源仍然是政府，是各级政府利用从计划经济时代遗留下来的传统观念不断地去干预市场，扰乱市场，造成了今天的局面。
    科学发展观的提出，将为国家公共财政的体制发展，提供更加明确的导向，建立符合社会主义市场经济要求的公共财政的框架，是现阶段及今后一个时期财政体制改革与发展的目标。财政改革的重点应转向优化财政支出结构，完善社会保障制度，增强公共物品的投资建设，完善财政管理制度的职能。使财政行为更好地维护社会公共利益、增强社会公共有效供给，促进经济社会的协调发展。财政的社会公共属性将更加明确。
    公共财政的改革和发展，也给公共财政的审计提出了新的要求。公共财政审计是以国家法律法规为依据，对政府财政及其他预算执行部门分配、管理和使用公共资源，提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任的行为，进行监督、评价和报告的独立控制活动，是与市场经济条件下公共财政相联系的一种财政审计形式。科学发展观的要求，公共财政的改革和发展，正促使审计机关进一步更新思想观念，调整审计理念，关注体制变化，从宏观的、全局的、辩证的、跨专业的角度，去研究和思考公共财政审计的发展问题。根据政府财政的工作重点和资金流向，更加突出对重点部门、重点资金的审计，更加关注财政公共资金的使用与绩效，更加顾及社会发展目标和民生的公共利益，即公共财政审计需要树立财政审计一体化的工作理念。
    三、公共财政审计要实现的目标
    现在，新的挑战已经出现，即如何进一步调整完善分税财政体制，健全公共财政管理体系。主要问题在于中央政府财政关系缺乏一个基础性的法律框架，特别是在支出职责的划分方面。此前的改革主要限于收入划分和政府间转移支付，支出划分基本上沿袭过去的模式，所以各级政府的支出责任很不清晰，导致很多问题。财政体制方面最突出的弱点在于行政层面，过于强势的部委和过于弱势的地方政府并存的格局，非常不利于发挥地方政府在服务人民方面的潜力和相对优势。除了财政体制改革需要进一步深化，对预算改革是建立公共财政的关键。下一阶段公共财政审计的目标应该是：使各级政府更加注重财税政策与货币政策、产业政策等协调配合，不断增强财政宏观调控的前瞻性、针对性和有效性；深化财政体制改革，完善财政转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制；优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制，完善体现科学发展要求的公共财政体系；督促推进税费制度改革，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，大力构建有利于科学发展的财税制度；坚持依法审计，强化财政监督，建立健全财政预算管理制度，全面实行财政科学化精细化管理，提高财政审计绩效管理；加强公共财政审计干部队伍建设，提高干部综合素质，强化财政审计一体化的组织保障。
    四、站在推动完善国家治理的高度，进一步深化公共财政审计。
    （一）将绩效审计作为国家审计的一项重要内容。国家审计目标是真实性、合法性、效益性。经过几十年的努力，国家审计在以真实性和合法性目标为基础，打击违法违纪行为，惩罚犯罪分子，纠正会计信息失真等方面取得引人注目的成绩后，社会公众对国家审计的要求进一步提高，人们的注意力从查处舞弊转移到监督财政资金使用的有效性上。特别是在公共财政制度下，预算管理体系发生了一系列变革：预算外资金纳入预算管理，实行“收支两条线”；改革预算编制方法，实行零基预算和部门预算；建立国库集中收支制度；推行政府采购和招标制度等。其最终目的是加强对财政资金支出的监督管理。国家审计在没有力量全面开展绩效审计的情况下，应把财政资金的绩效审计作为一个重点，在预算支出真实性、合法性审计的基础上，以优化公共财政支出结构为目标，重点审计和分析财政投资项目的效益、财政专项资金的去向及效益、预算执行单位的财政资金使用效益。要审查是否以一定的财政资源耗费提供最大限度的社会公共事务，要评价财政支出在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度，要评价各部门使用财政资金的效果，要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性，要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定责任的情况。
    （二）适应预算制度改革要求，强化预算审计工作。预算改革的目的是兴利除弊，在进一步完善财政收入管理的同时，改革现行的财政支出管理体制，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求的高效、科学、规范、透明的预算管理制度和公共财政框架，建立稳固、平衡、强大的国家财政。传统的财政审计的思维方式是注重预算执行，忽视预算编制；重预算支出，轻预算收入；抓预算结果，弃预算过程。因此，必须转变财政审计思维方式，一手抓预算编制审计，一手抓预算执行审计。从预算收入审计入手，着力于预算支出审计，从预算执行结果审计出发，逆向延伸至预算执行和预算编制过程。严格区分财政审计监督与财政预算管理的职责界限，审计不包办、代替和干涉预算监督，但审计也不能放弃对预算监督的再监督，按照“先有预算，后有支出，再有监督”的原则，并根据审计法的规定，正确履行财政审计职能，规范和约束预算管理秩序及其财政分配行为。改革后预算制度从方案编制到执行过程增加了一系列规范化、约束性的规定，预算细化、国库集中收付、政府采购、财政转移支付等新增加的管理制度，使得财政审计的内涵与外延都有相当大的扩展。
    （三）进一步加强专项审计调查的开展。目前，国家审计对专项审计调查的重视程度还不够，因此今后必须重视这项工作。专项审计调查针对性强，产生的社会影响力及社会效益往往比一般项目审计要大：第一，可为国家宏观调控服务；第二，可促进政策法规的落实；第三，可为经济决策提供信息。比如，国家对农业的专项投入不断增多，这些专项资金的使用效益如何，是否达到了预期的效果？通过对农业资金的专项审计调查，可以弄清退耕还林（草）政策的实施是否达到了改善生态环境的效果。通过审计发现问题，进一步查找原因，形成专项审计调查报告并向有关部门、领导反映，使有关决策人及时得到决策有用信息，促使政策措施进一步完善、落实，有关问题得到及时纠正和解决。
    （四）进一步加强对地方政府执行国家经济政策的审计。从公共财政职能分析，地方财政在履行公共财政资源配置、调节收入分配和稳定经济这三大职能中往往受地方经济利益的驱动，在财政预算内外收支中经常会出现舍大局、顾局部和损国家、利地方的经济活动。从审计实践中发现的地方财政行为不规范和违纪问题往往与本级政府的财政意志、政府行为、地方利益有关，其做法通常表现为地方政府或财政部门通过制定一些不符合国家有关法律法规、政策的地方经济政策来达到目的。而财政预算是国家有计划地参与社会产品和国民收入分配的重要形式和工具，规定着政府活动的范围和方向，制约着经济发展的规模和速度，具有极强的政策性。随着公共财政改革的推进，公共财政职能、作用的充分发挥都将通过制定一系列大政方针、财政经济政策来实现。因此，国家审计不仅仅要着眼于查处财政预算收支中的违规乱纪问题，更要着眼于地方政府、财税部门执行国家既定的大政方针、财政经济政策的情况。重点是监督地方政府及财政部门认真贯彻执行国家的财政方针、政策情况，正确处理地方利益与国家利益的关系、局部利益与全局利益的关系，保证国家统一政令的畅通。监督地方财政预算分配中对支农支出、教育、科技等重点资金的投入及增长情况，是否符合国家的有关规定。监督财税部门对国有企业、股份制企业、行政事业单位的税收制度执行情况、财务管理情况。监督地方政府运用财税等宏观调控手段促进调整产业政策，提高经济效益的情况。（高健）
    

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