浅谈县级领导干部经济责任审计“审什么”“怎么审”“怎么评”
郝大强(江苏省徐州市审计局)
【发布时间:2011年11月29日】
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    要搞好县级党委、政府主要领导干部经济责任审计,首先要解决好以下几个问题:
    一、审什么?
    县委书记、县长行使着管理县域经济社会的重要职权,履行着推动本地区经济社会发展的主要责任。因此对县区党委、政府主要领导干部经济责任审计有非常重要的意义。
    根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十五条地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的五项主要内容和第十八条规定的应当关注领导干部在履行经济责任过程中的几种情况,结合近几年的审计实践,我认为在经济责任审计过程中应该从不同的角度出发,重点关注以下方面内容:
    (一)从经济责任审计的主要内容上看,应该以财政收支为主线,关注资金、资产和投资的合法、安全和效益
    1.贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展的总体情况
    重点了解被审计领导干部任职期间所在地区各项主要经济社会发展指标完成情况。了解被审计领导干部任职期间,地方党委和政府在地方经济发展、经济结构优化、社会事业发展、财政收入增长、人民生活水平提高等方面所做的主要工作和成果。
    2.贯彻落实党和国家以及上级党委政府有关经济工作的政策规定情况
    重点了解被审计领导干部任职期间,是否认真贯彻落实上级关于经济发展的重大方针政策,各项政策措施是否得到有效执行。重点关注落实财税政策、土地管理政策、环境保护政策、民生保障政策、产业结构调整政策和节能降耗政策以及强农惠农政策等情况。
    3.地区重大经济决策制定和执行情况
    重点了解当地党委、政府的议事规则、工作制度,地方重大经济事项决策机制和实际操作程序。重点审计重大经济决策能否做到科学、民主和依法。对于重大经济决策,审查措施是否有效,落实是否到位,实施效果是否达到预期目的等。
    4.财政收支和财政管理情况
    重点审计被审计领导干部任职期间当地财政收支的真实性、合法性和效益性以及财政管理情况:
    (1)财政预算管理情况。审查年度预算编报的真实性和完整性,预算变更及调整的合规性,是否按照经同级人大批准的预算执行,预算执行结果是否真实、合规;审查各项财政改革政策的实施情况以及财政收支管理内控制度的建立和执行情况。
    (2)财政收支的真实、完整、合规情况。审查是否存在财政收支不实、违规办理收入减免、违规实行先征后返等问题,重点关注“收入空转”、人为调节支出和虚假平衡预算的问题。
    (3)财政支出结构情况。重点审查本级财政支出是否体现国家相关政策规定,用于农业、教育、科技等方面的投入是否达到法定增长要求。
    (4)专项资金管理使用情况。重点关注财政专项资金的绩效。审查上级财政转移支付资金安排的重大项目是否按期实施,是否及时、足额拨付上级财政转移支付专项资金,是否存在弄虚作假、挤占挪用等问题。
    5.土地资源管理情况
    掌握被审计领导干部任职期间落实国家土地政策和加强土地管理的总体情况,审查土地出让金收支管理情况,是否按规定及时足额征收土地出让金,是否全额纳入预算管理,有无违规减免、“虚收空转”、先征后返等情况,土地出让金各项规定支出是否做到足额计提、严格管理、专款专用。
    6.国有资产的管理和使用情况
    重点了解国有资产总体规模及其变化情况。审查国有资产管理使用制度建立情况;国有资产处置、重组等程序是否规范、手续是否完备;有无造成国有资产流失或造成重大社会不良影响;国有资产收益是否全额纳入预算管理。
    7.政府债务的举借、管理和使用情况
    重点审查地方政府性债务规模、债务结构、资金投向、监管机制建立以及风险管理情况,揭示政府债务筹集、使用、管理中存在的突出问题。重点关
    8.政府投资和以政府投资为主的重要项目建设和管理情况
    了解被审计领导干部任职期间政府投资及重要建设项目的总体情况,选择投资规模较大的若干重点工程,重点审查政策执行和投资效益情况。主要包括:
    (1)基本建设程序、招投标政策执行情况。项目立项、可行性研究、初步设计、环境影响评价、用地规划许可、工程规划许可等手续是否齐全。施工项目是否严格按规定公开招标。
    (2)概预算执行和资金筹集、管理与使用情况。有无擅自扩大规模、提高标准或搭车建设楼堂馆所;有无资金筹措不足而拖欠工程款或出现半拉子工程,或挤占挪用其他专项资金;征地拆迁补偿是否及时足额到位。
    9.对直接分管部门的管理和监督情况
    重点审查被审计领导干部直接分管部门的预算执行和其他财政财务收支,以及有关经济活动是否符合规定,是否存在疏于管理、行政不作为等问题。
    10.遵守有关廉洁从政规定情况
    重点了解被审计领导干部履行经济责任过程中,是否存在利用职权和职务上的影响谋取不正当利益等违反相关廉洁从政规定等问题。   
    (二)从经济责任审计的本质看,应该关注县级党委政府主要领导干部的决策
    经济责任审计除了审计领导干部有没有经济问题,更主要的是审计领导任内有没有决策失误,有没有造成政府的损失。前任审计长李金华曾经说过:“有的领导干部贪污几百万,最后被判了刑,大家拍手称快,但有的领导干部大笔一挥,造成决策或管理失误,可能一下就损失十几个亿。”这一段话形象生动地表明了决策审计在经济责任审计中的重要意义。
    在审计中要以“决策”为出发点,首先梳理被审计地区的经济社会发展的思路,沿着思路查找决策事项,从决策事项开始实施审计。重点关注事关区域经济和社会发展的中长期规划;对区域经济建设、社会发展等涉及全局的重大问题作出的决策。此外,应重点关注“实事工程”、“政绩工程”等重大决策事项,主要审查是否存在因决策失误造成损失浪费和国有资产流失等问题。决策中还要关注的一个重要内容就是领导干部个人遵守财经纪律和廉洁自律情况,重点关注政府投资领域、土地出让、政府补贴或扶持项目、政府采购中有无个人以权谋私、利用个人影响干预市场经济活动的行为。
    (三)从党委决策、政府执行的情况看,县级党委政府主要领导干部经济责任审计应有所侧重
    1.对党委领导审计突出决策审计。侧重于重大经济事项决策、宏观经济管理方面,即贯彻执行中央和上级党委重大经济政策情况,以及当地重大经济和社会发展决策的效果、重大投资项目的决策程序和效果等方面。要检查贯彻执行国家经济政策情况和宏观经济管理活动是否存在短期经济行为。
    2.对行政首长的审计突出执行审计。侧重于对党委重大经济决策事项的落实和执行情况等。突出看执行的规范性、有效性和建设性。重点关注政府在预算管理、资产管理、民生社会保障、政府投资、土地管理、环境管理等方面存在的问题。
    二、怎么审?
    (一)转变审计理念
    1.树立宏观意识思维,抓大放小,把握重点。宏观意识简言之,就是全面、全局、整体、大局意识。县级党政领导干部经济责任审计和一般审计项目不同涉及内容广、部门多,资料多,加之我们现在审计任务繁重,所以形式要求我们必须提高审计工作效率。审计人员一定要紧紧抓住与经济社会发展关联度高的事项开展审计,要抓住重大经济决策、重大项目、重大资金,不要在微观小问题、小项目、小资金上消耗时间。突出关注财政财务收支真实性、决策程序的规范性、行政执法行为的合法性。县级党政领导干部经济责任审计什么重要,一定要和领导干部有直接联系的事情才重要。有些部门的问题和市长书记有没有关系?有,但大部分没有直接关系。举两个例子对比一下,某一部门招待费超支,这和市长书记有没有直接关系。答案是肯定的,没有。除非审出部门存在重大违纪违规问题领导应承担领导责任外,大部分问题与市长书记没有直接关系。另外一个例子:GDP和地方一般预算收入和书记市长有直接关系吗?答案是肯定有,为什么?因为GDP和地方一般预算收入的真实性是目前考核书记和市长的重要指标。因此核实一般预算收入的的真实性是我们审计工作的重中之重。
    2.树立一分为二的理念。评价任何事物,都有好的一面也有不好的一面,所以审计报告不仅要客观反映领导取得成绩也要揭露领导在管理中存在的问题。在某市主要领导干部经济责任审计中,审计发现:由于该市经济比较发达,可用财力雄厚,该市市委市政府始终把富民惠民作为第一追求,做了几件实事工程:①在全省首创由市财政投资为户籍居民和房屋购买“民生两险”;②将近十万名农保人员和被征地农民纳入城保。③设置被征地农民基本生活保障资金财政专户,将土地补偿费、安置补助费和从土地出让净收益提取一定数额的资金纳入被征地农民基本生活保障资金财政专户,至2010年底专户结存资金近10亿元,每月为1.8万人发放基本生活保障金近400万元。举这个例子是想说明,在党委、政府主要领导干部经济责任审计中,不仅要查问题,还有善于发现各位领导干部为民做的一些实事。
    (二)审计方法
    审计人员一定打破部门审计或企业审计的思维定式,不能拘泥于具体的账务处理,根据审计经验和职业判断,通过一看、二问、三查、四核发现审计线索,并采取顺查法和逆查法相结合的方法切入审计重点。
    1.顺查法,是指从源头切入,从两办文件、批复、会议纪要等入手,查看相关决策程序、重大决策文件,发现审计疑点,然后关注资金去向、项目进展情况、实施过程管理情况,发现问题,评价其效果。顺查法的缺点是容易漏项。因为每项文件实施的事情不可能每一个都要落实。举一个国有资产处置例子说明。举例审查A市政府的批复文件得知,市政府批复发改委,同意整体转让某医院,顺着这条线索,审计人员核实转让医院的情况,核实发现政府将某医院整体资产以2000万元转让给某公司,改为民营模式运作。虽经四套班子联席会议研究,但转让资产价值未经专业机构评估。转让后,由于受让方资金和管理都跟不上,医患矛盾突出,当地民众对转让医院提出了质疑,当地政府不得不按照市场评估价格又将其回购,结果这样来回一折腾政府损失了近千万元。象这种决策就是典型的决策失误造成重大损失。
    2.逆查法,也是我们日常审计中通常用的审计方法,是指以财政支出为主线,查深查透重大支出,延伸到支出的最后一个环节。从支出中发现审计疑点,反向去查找相关决策文件,然后评价其支出是否符合国家政策规定,支出效果如何。逆查法的缺点是由于审查细致导致现场审计时间较长,审计效率低。举一个国有土地使用权出让的例子说明。审查国土出让金账套时发现,政府没有任何违约的前提下(如拍出的土地拆迁未完成,未达到净地要求)退还了应予收缴的土地竞买保证金2000万元。延伸调查相关决策手续和土地出让情况发现,土地挂牌出让成交后,开发商违约不签订出让合同,政府未经过集体研究,就将应予收缴的土地竞买保证金分别退还甲公司1000万元、乙600万元、丙公司丙400万元。而且事情性质一样,但退还的标准还不同,有的是全额返还,有的是返还一半,有的是部分退还。从这个例子不难看出决策中存在的问题。
    三、怎么评?
    对县区党政领导干部进行审计评价的总体原则是“依法、全面、客观、谨慎”。即在评价思路上体现依法性,以审计查证或认定的事实为基础,严格依照法律法规、国家有关规定和政策、行业标准进行审计评价,杜绝主观臆断。在评价内容上体现全面性,不仅看问题,也看成绩;不仅看当前,也看长远;不仅看经济增长,也看社会、人文、环境指标。在评价方法上体现客观性。坚持定性分析与定量分析相结合,对审计认定的每个问题,区分不同的责任主体、责任性质和责任内容,分别给予评价。在评价结论上体现谨慎性,在把握事实的基础上作出准确的判断和符合实际的结论,对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、责任不清楚的事项不予评价或以写实为主。(郝大强)
    
                               
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