金融审计应为促进实现国家良治服务
张静(审计署驻沈阳特派办)
【发布时间:2011年11月29日】
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    刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出,审计的实质是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分,其核心是促进实现国家良治。国家审计作为一种制度安排,要以独立的精神和专业的水准参与国家治理,充分发挥预防和建设性作用。金融审计作为国家审计的一部分,也应为促进实现国家良治服务。
    一、金融审计应积极推进完善金融机构社会信用体系建设
    在任何社会里,信用都是不可或缺的。《史记》记载“一言九鼎”,管子说“诚信者,天下之结也”,《论语》道“言必信,行必果”等,都是描述中华民族诚信的崇高美德。在现今市场经济条件下,日益复杂化的市场关系逐步构建起彼此相联、互相制约的信用关系。西方发达国家顺应市场经济发展的趋势,建立了信用管理体系,形成了良好的信用环境与信用秩序,有力地促进了经济的发展。在我国,符合市场经济要求的社会信用体系建设刚刚起步。随着我国经济的快速发展和市场化程度的逐步提高,客观上对社会信用体系的建立提出了紧迫要求。金融是现代经济的核心,金融业特别是银行业是社会信用信息的主要提供者和使用者,在现代信用体系中起到主导作用。金融审计部门作为金融业监管机构,更应该积极推进金融机构信用体系建设。
    目前,由于商业银行信贷数据上报不及时或漏报,导致部分企业或个人信用数据过时或缺失现象严重, 征信管理部门对此缺乏主动监督手段和法律依据。因此,在征信系统中企业和个人征信数据在信息完整性、真实准确性、及时性与连续性方面存在诸多问题,给金融审计工作带来诸多不便。同时,由于社会信用体系建设涉及政府多个部门,各部门监管信息资源整合不够,信息“孤岛”现象较为普遍,成为制约社会信用体系在更高层次、更广领域发挥更大作用的瓶颈。此外,通过法律手段保护征信信息的安全也至关重要。金融危机后,越来越多的人认识到信用评级的重要性,更多的国外评级机构觊觎中国的评级行业,不仅评级国家信用,还通过评级手段获得企业的征信信息,了解我国企业的经营状况,对我国的经济金融造成威胁。
    金融审计要以金融机构信贷征信体系建设为切入点,积极协调各金融部门的联系和合作,促进金融业信用信息整合和共享,为金融业信用体系建设提出设想、提供建议,稳步推进我国金融业信用体系建设。同时,通过对推进政府部门间监管信息的互联互通、信息共享、业务协同、形成监管合力提出建设性的建议和意见,为完善社会信用体系,深化金融改革,促进金融发展,促进国家实现良治发挥应有的作用。
    二、金融审计应致力于促进改善民生
    十二五规划纲要把保障和改善民生放在更加突出的位置。因此,审计工作要努力促进和保障中央宏观调控重大经济方针政策的贯彻落实,大力促进改善民生和社会主义和谐社会建设。金融审计应开阔审计视野,转变审计思路。在审计对象选择方面,加强对农村信用社、农村保险、中小企业担保机构、小额贷款公司等涉及“三农”及中小企业的金融机构进行重点关注,为地方金融发展服务,发挥金融审计在保障民生中的建设性作用。关注国有控股金融企业承担的社会效益,如关注保障性住房建设、关注国家助学贷款、关注贷款资金投向国家宏观调控的领域等。在审计中高度关注金融对拉动内需、促进发展、调整结构、维护民生等方面发挥的作用以及存在的突出问题,把保障和改善民生作为出发点和落脚点。
    三、金融审计应着眼于保障国家金融安全
    当前全球性的金融危机,使维护金融安全显得尤为重要和紧迫,金融安全是国家经济安全的核心。金融审计部门不仅要审计具体的银行、证券、外汇、保险业务,更要站在国家经济安全的角度,重点关注金融制度风险、金融开放风险、金融创新风险、金融监管漏洞风险等问题,促进金融机构加强内部控制和风险防范,促进国家加强金融安全监管。影响金融安全的因素有很多,本文列举如下:
    (一)金融创新。“次贷危机”警示我们,影响金融安全很重要的一方面是金融监管未能跟上金融创新的步伐,从而导致金融监管法律制度的缺失。首先,金融创新增大了金融监管的难度。金融创新是将诸多风险以不同的组合方式再包装,这种组合的风险比传统金融业务更加复杂, 从而使得金融系统风险隐密性增强,增大了金融监管的难度。其次,金融创新改变了金融监管客体的基础条件,影响了金融监管主体的功能发挥。金融创新多是跨机构、跨市场的分业经营行为,金融机构之间、金融机构与非金融机构之间的业务界限变得越来越模糊。这使得金融业的分业监管无法适应金融机构的业务交叉,原有的金融监管方式、方法、规则及制度不能够达到应有的监管效果, 在监管过程中产生监管重叠和缺位。
    (二)信用评级。“次贷危机”爆发的另一大诱因是信用评级机构故意调高投资产品的信用评级,而且未能在危机显现后及时降低投资产品的信用评级,导致消费者不能完全了解其中的风险而最终遭受严重损失,对全球的经济金融运行产生了巨大的冲击。信用评级是金融体系中的中介服务,它通过对企业和政府的债务偿还风险进行评价,引导金融资本投资和经济决策,直接关系到金融产品的定价权,并影响一国信贷市场利率及汇率形成,与国家金融主权和经济安全密切相关。由于信用评级在发展中国家属于新生事物,在整个金融和经济体系中尚缺乏应有的位置,它所体现的国家金融主权的本质还远没有被人们所认识。目前我国有五家全国性的信用评级机构:中诚信、联合资信、上海远东、上海新世纪、大公国际。到目前为止,美国穆迪于2006年收购了中诚信49%的股权并接管经营权,同时约定七年后持股51%;同年,香港新华财经公司(美国控制)收购了上海远东62%的股权;2007年,惠誉(美国控制)收购了联合资信49%的股权。目前,美国标准普尔与上海新世纪已进行技术合作。美国正在通过大规模收购中国信用评级机构,试图控制我国信用评级行业。美国信用评级机构一旦控制了我国评级业,就意味着掌握了中国资本市场的定价权。中国未来的金融市场,特别是资本市场的发展就将在很大程度上依赖美国评级机构,这势必严重影响中国通过金融手段调控宏观经济的能力。由于美国评级机构对一国企业的评级直接决定其融资成本,很大程度上制约了企业的生存与发展空间,已变相掌握了企业的生杀大权,这种权力正被运用于美国跨国公司的全球扩张与经营战略。
    (三)国际游资。资本的本性就是追逐利润的最大化。没有固定投资领域的流动性资本,即通常所称的游资或“热钱”,只关注进入的成本和退出的收益。在国内则表现为如“炒房团”、“炒蒜团”等各种为追逐短期利润而在各个市场之间移动的短期资本。这些游资常常人为炮制商机,会在一定程度上扼杀所冲击的产业,历史上的郁金香事件、南海事件就是典型案例,应当引以为鉴。由于我国没有全部开放资本项目和金融市场,市场的国际游资多数通过变相资本流动方式进出我国。商务部和外管局两机构各自发布的外商直接投资数据可看出外商直接投资和实际投资之间的差距。我国对外商直接投资的流入基本上没有限制,对流入之后的“外资企业”资金运用方向没有监管,对“外商直接投资”本金和利润的汇出也没有限制。投机者可以假借“外商直接投资”名义流入,流入之后不是用于厂房、设备等实际生产经营支出,而是投向股市、房地产等资产市场,牟利得手之后也能顺利地汇出。
    无论是货币战还是资本战,这些没有硝烟的战争都严重威胁着国家的经济安全,金融安全问题已经迫在眉睫。任何一个领域的安全问题都不是单纯的本领域安全问题,金融只是现代经济的一个缩影,金融是为产业经济服务的,不能脱离实体经济而单独存在,金融安全的“根”在实体经济上。审计作为国家经济的监管部门,接触各行各业,站得高更要看得远,应整合审计资源,加强对结售汇、异常资金流动的监控,系统研究、完善法律法规体系,堵住监管漏洞,为促进国家实现良治进言献策。
    四、金融审计应大力推行金融绩效审计
    国家审计制度是国家政治制度的重要组成部分,其本质就是促进政府行为的规范,促进政府行政监控体系的完善和政府透明度的提高,从而最终促进政府行政效率的提高。随着中国社会主义民主化进程的加快、行政体制改革的深入和政府职能的重大转变,开展国家绩效审计已成为中国民主政治建设的必然要求。
    相应地,作为国家审计重要组成部分的国家金融审计也应大力开展金融绩效审计,这既体现了国家审计本质的要求,也适应了中国民主政治发展的必然要求。长期以来,金融审计以财务收支真实性为基础,以资产质量为主线,在促进规范金融秩序、保障金融安全、提防和化解金融风险等方面发挥了重要的作用。但金融审计的建设性作用不仅在于实施监督与发现问题,提出处理处罚意见,更要针对问题以及问题产生的深层次原因,从体制、机制和制度方面提出建议,发挥改善、加强、提高和促进的作用。金融绩效审计通过评价金融机构的经营效益、风险管理、内控制度的有效性及各项经济政策的落实情况,揭示内部控制和风险管理中存在的薄弱环节和突出问题;从金融创新和金融服务的角度,评价金融机构的服务能力和发展水平等等。通过评价金融监管机构监管措施是否完备并得到有效执行;监管方式和手段是否适应业务的发展并真正发挥作用;监管的内容和范围是否适当、有无监管越位和监管缺位问题;监管效果跟踪和自我评价制度是否健全有效等进行再监管,从根本上促进政府行政效率的提高,促进实现国家良治。(张静)
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