基于地方政府融资平台公司绩效审计的实证研究
成诚(江苏省南京市审计局)
【发布时间:2011年11月28日】
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    【摘要】 地方政府融资平台公司对促进当地经济社会的发展做出了巨大贡献,但同时在机制、体制和制度等方面也存在着诸多问题,并在一定程度上影响了其可持续发展。因而,加强对其绩效审计研究,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。本文主要是结合审计实务案例,围绕融资平台公司的基本职能,从管控模式、投融资能力、资产运营质量、项目建设等方面对如何开展地方政府融资平台公司绩效审计进行了探讨。同时,也浅析了目前开展绩效审计存在的主要问题,并提出了相应的对策建议。
    【关键词】 融资平台公司;绩效审计;对外投资;资产运营  

    一、融资平台公司成立背景
    地方政府融资平台公司主要是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。改革开放以来,随着我国工业化、城镇化进程的加快,地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起,一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资,解决资金缺口。总体看来,在地方政府缺乏规范的融资渠道,基础设施建设资金不足的情况下,通过地方政府融资平台公司,把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来,支持薄弱环节发展,对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。但与此同时,也出现了一些亟须关注的问题,主要是平台公司运作不够规范,运营能力不强,自身造血功能缺失;举债融资规模却日益膨胀,偿债机制不健全,运营风险日益加大,在一定程度上影响了可持续发展。
    二、融资平台公司绩效审计意义及目标
    由于政府融资平台公司在机制、体制和制度等方面存在着问题,加强对其绩效审计,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,是贯彻落实中央“保增长、扩内需、调结构”政策措施的要求,对促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。
    按照 “强化管理、推动改革、维护安全、促进发展”的总体思路,坚持以强化政策落实、推动投融资体制创新、完善法人结构治理,促进可持续发展,维护资产安全、防范和化解债务风险为目标,为服务于市委、市政府中心工作,促进经济发展方式转变,充分发挥审计部门的建设性作用。
    三、融资平台公司绩效审计方式和方法
    为提高审计质量,提升审计成果,融资平台公司绩效审计应采取灵活多样的审计方式。一是要与国有企业领导人经济责任审计相结合,促进领导干部权力的规范运行;二是要与资产负债损益审计相结合,促进国有企业的会计信息真实完整和资本运营能力提升;三是要与绩效审计本身相结合,促进融资平台的资本运营高质高效;四是要与债务审计相结合,促进融资平台有效防范和化解债务风险。
    在审计方法上,除最常用的几种方法外,如文件查阅、文件审阅、问卷调查、座谈访谈、现场观察、资料比较、统计分析、专家咨询、测试分析等,可充分运用以下两种实用的审计方法:一是问题导向法。依据问题收集审计证据,深入分析,找到根源,针对存在问题,提出具有可行性、指导性的建议,促进政策、法律及制度的落实和完善,推进改革,加强管理。二是调查分析法。通过问卷调查,分析存在的问题,提出合理化建议。这有利于确定审计切入点,能做到有的放矢。
    四、融资平台公司绩效审计实证研究
    《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出,要“整合审计资源,做好实现科学管理的各项工作”。对政府融资平台公司进行全面审计,要整合财政、金融、投资和资源环保等多方面的审计力量,围绕平台公司职能,重点从管控模式、投融资能力、资产运营质量、项目建设等方面对其进行全方位、多角度、深层次的审计分析,从而对平台公司进行全面、客观、深入的审计。笔者结合近几年参加的某交通集团、经济技术开发区、城建集团等政府融资平台公司审计项目,对如何开展融资平台公司绩效审计谈一下体会,以飨读者。
    1、管控模式方面
    (1)审查为实施资本运营战略目标,平台公司是否建立健全资本运营管理体系。具体为:审查公司发展组织架构是否完备,核心企业的带动力是否形成;公司资源整合是否到位,优势资源储备是否充分;审查现有管理模式与发展战略是否匹配,整体竞争力是否形成,是否有效发挥了公司的组合优势等。
    (2)审计为实施财务战略目标,公司是否建立健全财务管理制度。目前公司财务管理模式是否适合本企业发展的需要,是否有利于集团内部责、权、利、效的划分,能否真正提高企业集团的核心竞争力,促进企业集团的可持续发展。具体为:①审查集团公司对子公司财务控制的实施方式。是否根据与母公司主体联结紧密程度的安排和战略重要程度的不同而采取不同的组织形式。如通过股本结构实施财务控制;实行财务总监委派制等。②审查企业集团各层面财务决策的权利和责任。集团企业有无明确规定各层面的财务权限和责任,包括各自的筹资、投资、收益分配决策等财务活动;③审查企业集团是否建立了集中的资金管理系统。集团是否充分考虑各种因素,合理安排集团的融资规模,严格控制资金的使用方向,以提高资金使用效率等。重点审查现金、筹资及投资管理。
    2、对外融资能力方面
    融资渠道重点审查:一是资金来源可靠性,如资金供需单位之间的书面协议;二是融资数量的保证性,如是否根据项目所需的投资总额按不同的来源逐项落实资金供应数量;三是资金渠道合法性;四是融资附加条件的可接受性。融资方案重点审查:一是融资结构的是否合理;二是融资成本是否最低;三是融资风险是否预计;四是融资偿还能力。具体审查:一是融资附加条件的可接受性以及是否在规定的时间内,以最佳的融资结构,用最低的成本筹集资金等;二是根据融资计划、合同以及资金筹措控制程序确定资金来源是否可靠、合法,融资风险是否合理预计,融资偿还能力是否充足;三是否完成政府下达的年度融资计划,是否根据项目所需的投资总额按不同的来源逐项落实资金保证资金足额到位等。
    此外,在政府性债务方面。要掌握融资平台的负债规模、来源和分布情况,从近几年平均债务率、平均偿债率、借新债还旧债等指标分析偿债风险。一是关注融资平台是否拓展融资渠道,实施债务结构多元化调控;二是关注融资平台是否加强对债务风险管理,建立有效偿债机制。
    3、对外投资方面
    (1)股权投资
    重点审查:一是对外投资是否符合国家法律法规和政策;二是否符合企业发展战略规划及列入年度投资计划或投资预算;三是否进行市场分析和可行性论证;四是否进行风险分析及提出防范化解措施;五是否履行了规范的投资决策程序;六是否与企业财务承受能力相适应。此外,要重点关注国资监管部门、集团董事会、经营层在投资决策和管理中各自的职能定位及履行情况;投资总量及分布的科学性、合理性情况;对投资项目的宏观管理和控制情况;投资项目效益考核机制建立及履行情况等。
    (2)项目投资
    在掌握投资决策程序前提下,重点对项目投资的决策程序、可行性研究、初步设计、概算依据、投资计划、投资额分布和项目的社会及经济效益情况进行审计。重点关注,国资监管部门、集团董事会、项目公司董事会和项目公司经营层在投资决策和管理中各自的职能定位及履行情况;投资总量及分布的科学性、合理性情况;对投资项目的宏观管理和控制情况;投资项目效益考核机制建立及履行情况等。具体:一是审查根据初步设计、招投标、合同以及项目控制程序确定投资项目是否符合要求,是否在规定的时间内,用最低的成本或在批准的资金范围内建成,有无损失浪费的现象;二是审查项目建设过程中的管理情况。主要检查项目建设过程中存在的招投标、监理、资金结算拨付、工程建设质量与安全等方面的程序合规性情况,分析项目建设资金使用的合理性和科学性,评价项目建设的经济效益;三是审查投资项目建成后使用情况如何,其运营、维护和管理系统是否有效;四是审查投资项目是否达到了预期目标,主要审查项目的社会效益,比如是否缓解了当地的交通紧张状况,是否有效改善了当地投资环境,是否促进当地经济发展等。
    4、资产运营质量方面
    (1)资产总量管理。
    一是各类资产是否按经营性、准经营性和非经营性进行分类管理。掌握经营性资产的运营情况;准经营性资产运作模式、招商引资、循环发展及政府扶持情况;政府下达的交通基础设施建设任务完成情况,对改善城市状况、扩大都市区、优化城市格局、带动沿线土地升值等社会效益情况。是否真正能够依托上市公司等主导企业整合资源、发展主业,强化平台的造血功能。
    二是资产总量及质量状况。弄清各项资产是否拥有实质上的经营权。是否将融资平台公司多年融资建设形成的道路、桥梁、广场、建筑物、公交站点等户外广告和公共停车的经营权注入平台,切实纠正投资主体与受益主体脱节的矛盾,改进和提升平台的资产质量与规模,进一步放大投融资规模。
    三是土地资源总量及土地收储现状是否理想。是否采取有效措施积极推进有关土地资产的权属落实问题,尽快落实相关手续,整合土地资源,盘活有效资产,充实资本。分析研究目前影响平台公司可持续发展的主要因素和资源瓶颈问题,寻求解决的有效措施,切实加强平台的管理,进一步做优做实融资平台公司。
    (2)产业发展。掌握产业发展政策、发展模式,招商引资产业导向、政策保障、服务水平。从结构调整、产业转型升级、产业集聚情况入手,评价主导产业特色是否突出,产业集聚效应及主导产业链是否形成。重点审查:一是产业转型升级现状,产业集聚发展状况,是否促进产业结构的快速升级。二是各产业的核心企业是否形成,核心企业的互动效应是否产生,规模效应是否发挥。三是在产业关联度上,是否遵循产业梯度延伸规律,是否形成以大企业集团为中心的产业集群,推动产业链延伸,发展配套服务性产业,提高产业的整体水平和核心竞争力。
    (3)土地资源利用。从土地利用政策、土地开发模式入手,摸清土地资源利用现状,总体评价土地集约利用水平。一是通过分析规划面积、实际占用面积(征地面积、租用集体土地面积)、已划拨和出让面积、储备用地面积等,掌握用地总体规划及利用现状。二是通过各种土地分析指标,分析土地开发强度、土地投资强度及土地投入与产出效益等,评价土地集约利用总体情况。三是审查土地是否存在违法占地、土地荒芜、土地闲置、违规改变土地用途用于房地产开发等问题。
    5、项目建设方面
    (1)招投标管理情况。重点检查是否依法进行了公开的招投标,对于部分未公开招投标的工程项目,通过进一步座谈或收集资料加以确认。(2)工程项目内部管理制度建立健全情况。通过座谈、查阅建设单位成立、变更文件等,检查相应时点、时段,内部管理制度建立情况;在工程建设法规、条例、规章等发生变化的时点,相应内部管理制度是否进行了完善,要求提供书面的原始的材料。(3)建设投资控制情况。一是合同预算执行情况。主要检查单项工程及分项工程的预算、结算差异情况,利用已有结算审核结果,分析产生差异的原因;审查项目变更和签证情况,抽查部分变更签证单,分析其合理性,检查是否存在损失浪费。二是计划、概算、估算投资控制情况,主要分析项目总投资的构成,投资分布是否异常,异常的原因是否合理;检查实际投资与计划、概算、估算投资的差异,分析原因,座谈了解被审计项目技术、经济、法律环境变迁对投资变化的影响等。
    五、开展融资平台公司绩效审计存在的问题
    1、缺乏具体的绩效审计准则及规范
    建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的前提条件。但是,目前绩效审计方面的相关法律法规的规范仍很欠缺。审计机关缺乏统一的绩效审计技术和方法的指导,操作规范不统一,会增加审计行为的随意性,也必然会增加审计风险。新审计准则的出台为全面实施绩效审计提供了诸多的有利条件,但绩效审计是一项涉及面广、内容繁杂的系统工程,绩效审计的推进和完善仍需要各部门、各行业的共同努力。
    2、尚未形成完整的绩效审计评价指标体系
    由于政府绩效审计涉及社会经济活动的各个行业、部门、单位,各项资金的效益实现过程和表现形式不尽相同,使得绩效审计评价的对象千差万别,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准和尺度难以统一,因此,对于融资平台公司的绩效评价指标体系,目前尚没有一个明确、详细、专门的规范,只是审计组审计时临时制定一些包括行业标准、国际国内先进水平、历史上先进水平等作为标准。衡量标准不同,得出的结论就会有天壤之别,另外,由于没有统一规范的绩效审计技术与方法,极其不利于审计人员客观公正地提出评价意见。
    3、审计队伍结构和人员素质尚未达到绩效审计要求
    当前审计队伍结构不合理,审计机构人员多数来源于传统的财务人员,缺乏非财经类的人员,如工程类、计算机、法律类等专业人员。并且审计人员素质有待提高。绩效审计实施过程中,审计人员不仅要检查确定政策目标以及实施方法所依据信息的准确性、可靠性、完整性,还要评价实现目标的经济性和效率性,因此,他们不仅需要具备相应的独立性和专业胜任能力,还需要具备包括法律、税收、工程、环保、管理等多学科专业知识和技能,才能够深刻理解政府审计工作,在评议政府业绩时才能够做出准确中肯的判断。
    六、开展融资平台公司绩效审计的对策建议
    1、促进绩效审计法律环境的完善,建立独立的理论结构体系
    一方面,加快绩效审计的法律依据建设,确立绩效审计的法律地位,使各单位接受绩效审计成为一项法律责任,从而增强其接受绩效审计道德意识和自觉性。另一方面,不能把政府绩效审计仅仅看成是财务收支的真实、合规性审计在经济效益层面上的简单延伸,而应把绩效审计作为一个独立的审计类型加以重视,并积极探索研究,建立其独立的理论结构体系。
    2、规范评价标准,建立评价体系
    绩效评价体系是由评价客体、评价指标、评价标准和评价结论等内容构成的一整套系统,是衡量被审计单位绩效高低的尺度。结合现阶段的审计工作水平,考虑绩效评价的特殊性,将定性评价与定量评价相结合,尽快建立一套完整的、可操作性的评价标准和评价体系就显得十分迫切和重要。
    3、提高审计人员的业务素质,适应审计业务多元化的要求
    应重视和加强绩效审计队伍建设。一方面,要改善审计队伍结构。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。开展绩效审计,需要储备大量的、多学科的专业人才,培养绩效审计业务骨干人才和领军人才,逐步调整、改善审计队伍的结构,建立一支以复合创新型人才为主的审计队伍。另一方面,要强化业务培训,有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质,以适应审计业务多元化的要求,为绩效审计发展提供人才保障。(成诚)

    [参考文献]
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    [2]李学岚.我国政府绩效审计理论探析.广西财经学院学报 [J].2010(12).
    [3]周亮.地方政府融资风险防范研究[J].区域经济发展.2010(11).
  
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