【摘要】：近年来，随着我国高等教育规模的逐步扩张，高校地方政府性债务呈逐年上升趋势，作为公办、非盈利性质债务主体，高校债务的规范管理、风险防范直接关系到我国教育事业的健康、可持续性发展。如何加强对高校债务的经常性监督，更好地服务民生、发挥审计“免疫系统”功能是审计机关需要思考的一个问题。2011年上半年，审计机关对全国地方政府性债务开展审计，本文将从审计的视角出发，通过对某省省属高校债务现状、成因、问题等分析，就如何加强债务审计监督、规范债务管理展开思考，并最终提出开展高校地方政府性债务跟踪审计的相关思路。
    【关键词】：高校 地方政府性债务 跟踪审计

    一、 高校地方政府性债务现状
    本文所指“高校地方政府性债务”包括三类：一是地方政府负有偿还责任的债务、二是地方政府负有担保责任的债务、三是高校为公益性项目举借、由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，此类债务政府在法律上不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。2011年上半年审计机关对地方政府性债务开展审计，以某省为例，截至2010年末，38家省属高校中负有地方政府性债务的学校共32所，占省属高校的84%，债务余额953 966万元，且均为第三类债务。笔者发现，与医院、文化等教科文类部门相比，该省省属高校地方政府性债务负担较重，且债务上升幅度大，2010年年末债务余额为1997年年末余额的3179倍。高校债务主要用于基本建设，包括新校区建设、旧校区改造等。由于高校收入来源主要为财政拨款、教育事业收入，而财政拨款基本只能满足日常支出，高校的债务还款来源基本依赖教育事业收入，部分学校教育事业收入仅能满足利息支出，债务本金只能依赖借新还旧方式偿还，部分学校利息仍需要借新还旧偿还。在笔者统计的1997、1998、2002、2007、2008、2009、2010年七个统计年度中间，该省负有债务的36所省属高校中有18所高校通过当年举借新债偿还本金，有5所高校通过当年举借新债偿还利息，就借新还旧偿债率（即当年举借新债偿还的债务本息额占当年还本付息额的比）来看，七个统计年度借新还旧偿债率均高于28%，最高为65%，学校普遍还款能力差。
    二、 高校地方政府性债务成因
    高校地方政府性债务的形成原因，主要有三方面：一是财政投入与高校增长规模不匹配。1999年上半年以来我国开始连续实施“扩招”政策，招生规模的极速增长对学校的软硬件条件提出了迫切的需求，尤其是基本建设支出急剧扩张，而与此同时财政拨款增长有限，财政投入与增长规模不匹配成为导致债务形成的根本原因。二是制度缺失、监管缺位。2004年以来，国家先后出台《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》（教财[2004]18号）、《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》（教财[2004]44号）等文件，逐步规范了部属高校的贷款管理制度。但笔者发现，目前某些省尚未建立地方高校的贷款审批管理制度，高校的银行贷款均未经省教育厅等主管部门审批，部分高校风险责任意识不足，在贷款决策上缺乏理性、科学论证，甚至有些高校投资超概算严重，加剧了债务负担。政策上的缺失、监管上的缺位，导致部分高校贷款决策随意性大、债务规模难以控制，成为债务扩张的政策性因素。三是现行高校评估体系的不完善。2003年以来教育部正式确立了周期性教学工作评估制度，紧接着2004年出台《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》对高校校园面积、教学行政用房、教学仪器设备等办学条件提出了新要求，评估制度对高校教育的发展发挥了积极的推动作用，但同时也加剧了学校建设的负担，成为高校大量举债的又一诱因。
    三、 高校地方政府性债务存在的问题
    (一) 高校地方政府性债务举借、管理、使用中违法违规问题频出。
    近年来，高校在工程领域违法违规问题层出不穷，违规决策、违规建设、挪用工程款等案件屡有报道，高校内部资金管理不规范、财务风险监控缺失、权力过分集中等问题成为社会一关注的热点。在笔者参加的某省高校地方政府性债务审计中，审计人员也同样发现一些高校粉饰报表获取贷款、违规挪用贷款资金、违规转分包、招标程序不合规、相关领导受贿等问题，高校债务资金中的违法违规问题突出。
    (二) 高校地方政府性债务偿还过程中财务风险突出。
    目前高校普遍依赖学费收入进行还贷，而有限的学费收入难以承担动辄十几亿元、少则近亿元债务的偿还，作为公益性、公立身份、还款来源单一的高校，其财务风险一时难以化解。以笔者调查的某省省属高校为例，资产负债率高、非非限定性净收入（即非限定性收入减去必要刚性支出）低、借新还旧偿债率高是高校地方政府性债务的突出特点。2010年末该省负有债务余额的32所省属高校资产负债率在30%以上的高校有15所，占省属高校的47%；从收入支出比较来看，有5所高校非限定性净收入为负数，14所高校收支基本平衡，13所高校非限定性净收入在5000万元以上。绝大多数高校基本没有资金偿还来源；从借新还旧偿债率指标来看，有18所高校通过当年举借新债偿还本金，占负有地方政府性债务省属高校的50%；有5所高校通过当年举借新债偿还利息，占负有地方政府性债务省属高校的13.89%。且1998、2002、2007、2008、2009、2010年借新还旧偿债率均在28%以上，高校财务风险突出。
    (三) 高校债务整体对学校教育教学发展负面影响显著。
    由于负债总额超出了学校所承受的经济范围，高额的贷款利息在增加学校财务成本的同时也为高校的学科建设、师资队伍建设、后期管理等带来了一系列的负面影响。笔者调查发现，一些高校长期压缩教学科研的经费投入，削减办学经费，导致设备陈旧，学科建设受限；一些高校压缩人才引进经费、降低人才培养补贴标准，导致学校人才流失；一些学校压缩学生实习费用，取消基本专业技能培训中心建设，导致教学水平和质量受损。一些学校由于前期资金投入不足，甚至一些适应社会发展的专业因投入不足无法申报兴建，不利于学校专业的合理布局。
    四、 高校地方政府性债务跟踪审计思路
    作为国家经济运行的”免疫系统”，审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出审计要关注民生安全。高校作为债务的“重灾区”，对于其存在的问题及债务本身的负面影响，如何从审计的角度出发，加强经常性监督、促进其规范管理、防范风险是摆在审计机关面前的一个问题。笔者认为，尝试开展对高校地方政府性债务跟踪审计是强化监督、发挥审计“免疫系统”功能的一条重要途径。
    (一) 开展高校地方政府性债务跟踪审计的必要性。
    在《2008至2012年审计工作发展规划》中审计署明确提出“积极探索跟踪审计”。跟踪审计，又称同步审计，是指在被审计事项发现的同时或发生后不久，由独立的审计机构和人员，依据有关法律规定，评价被审计事项的真实性、合法性、效益性，并提供审计报告的一种审计方式。它通常用于对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项等事项的审计，但作为涉及国家、民族发展的高等教育事业，其债务的使用、管理、化解直接关系到我国教育事业的稳定、可持续发展，笔者认为对其开展跟踪审计是有效且必要的。
    传统的高校债务审计主要体现在校长（院长）经济责任审计或高校基建项目等专项审计中，同本次开展的地方政府性债务审计一起均属于事后审计。和所有的事后审计一样，对于已发生的债务资金挪用、违规建设等违法违规问题传统的高校债务审计处于相对被动状态。在本次对某省属学校的审计中，审计人员发现该校用贷款资金建设的新校区属于边勘察、边设计、边施工的“三边工程”，项目无立项、无概、预算，中标合同无中标金额、建筑面积等基本信息，工程款支付过程中无监理单位对工程量的核定，项目管理异常混乱。但由于校区已建成，作为事后审计，审计发挥作用有限。与此相比，跟踪审计则将关口前移，从源头上形成了监督和控制机制，将审计监督、咨询贯穿于高校债务资金的“借”“管”“用”“还”各个环节，做到及时发现、及时纠正，堵塞漏洞、防范风险，从而降低债务资金风险，做到防患于未然。。
    (二) 开展高校地方政府性债务跟踪审计的思路。
    笔者对于高校地方政府性债务跟踪审计的探讨主要从审计模式、审计重点、审计方法以及资源整合四个方面进行阐述。
    一是跟踪审计的审计模式。跟踪审计的审计模式包括三种：全过程跟踪审计、重点环节跟踪审计、阶段性跟踪审计。全过程跟踪审计是指高校债务资金运行到哪里，审计就跟踪到哪里，它是全方位、全过程的审计。重点环节跟踪审计是指对重点环节开展实时审计。例如，对债务资金使用环节中大额资金支出开展审计跟踪，对于小额资金或小投资项目进行不定期抽查的方式。阶段性跟踪审计是指根据项目建设规模、周期等多方面因素确定审计介入点开展审计。例如，选择从项目前期介入还是从项目实施阶段介入等。我们通常所指的跟踪审计是指全过程跟踪审计，笔者认为在高校债务审计中可根据学校规模、债务金额、债务投向、以及以前年度审计中发现问题程度的不同确定不同的审计模式，不必要一概而论开展全过程跟踪审计，从而达到事半功倍的效果。
    二是跟踪审计的审计重点。和传统审计不同，跟踪审计的审计重点要根据审计阶段的不同进行调整。在贷款环节，重点是对举债的合规性、项目的真实性、决策的合理性以及债务偿还能力的评估等方面审计。在项目建设前期，重点是对可行性研究进行评估，审核招标程序、招标文件、用地许可证、施工许可证等文件的完备性，关注招标文件中是否存在要求说法含糊、具有倾向性条款，招标过程是否合规，前期批复是否完备等。在项目实施阶段，重点审查隐蔽工程、工程变更、大额设备采购、工程进度款拨付等，关注工程管理部门的内控情况、监理单位监督执行情况、工程进度款超额或提前拨付情况等。在项目决算阶段，重点审查工程结算的真实性、合法性，项目建设的效益性、效率性等。
    三是跟踪审计的审计方法。要做好跟踪审计，审计机关就要在传统审计方法得基础上不断创新。审计机关可尝试借助计算机管理系统搭建高校地方政府性债务审计管理平台，实现对债务资金“借”“管”、“用”、“还”的全过程监督。平台可以由高校基本概况、财务状况、债务管理、项目建设等不同模块组成，内容涵盖高校的历史沿革、师资力量、财务报表、贷款合同、项目立项文件、项目进度等，被审计单位以季度为单位提交以上信息的更新变化情况。同时，审计机关通过建立债务风险预警模型对资产负债率、借新还旧率、逾期债务率等指标进行动态分析，对高校债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，随时掌握和了解高校财务风险状况，并可依此制定年度审计计划。此外，审计机关可以考虑将对高校地方政府性债务的跟踪审计融入到其他审计项目中来，从而提高效率、扩展成果。例如，将跟踪审计的部分审计内容融入到审计机关对银行部门的日常审计中区，在银行审计中关注高校客户的贷款情况，从而做到审计成果的放大、叠加。在整个审计过程中审计人员要明确定位，注意避免在建设项目过程中的的频繁介入导致偏离审计监督的目标，而侵入到建设项目管理的职能范围中的情况出现。
    四是跟踪审计的资源整合。人力资源的有效配备是做好跟踪审计的保障。由于跟踪审计涉及面广、时间长，对资源的有效整合是跟踪审计需要重点考虑的一个问题。审计机关要构建以审计机关为主，以内审机构、社会审计力量、各领域专家为辅的多元审计资源库，充分利用外部力量开展审计工作。在时间紧、任务重的情况下，可考虑根据项目的重要性情况将分项目或不同项目的一部分统一委托或外包给社会审计、教育主管部门的内审计机构完成，比如将各高校统一由招投标中心负责的招投标部门外包给外部审计机关审核，最好将审计结果归拢。同时，在分项目结束时建立评估机制，对审计效果进行评估，对资源整合过程中的有效做法进行总结、不足之处进行改进，不断总结、提高。此外，审计机关可充分考虑利用各高校内部审计力量开展交叉审计，同为高校，其债务的使用、管理类似，存在的问题也类似，交叉审计即可以让高校内审人员充分发挥情况熟的优势又可以通过交叉审计借鉴经验、反思不足。
    高校地方政府性跟踪审计作为对债务审计的一种探索，审计机关也可以尝试与高校建立咨询答疑平台，对高校在债务使用、管理过程中遇到的问题进行及时提供咨询服务，将可能发生的违规问题降到最低，将审计服务寓于审计监督之中，从而真正做到促进监督、防范风险从机制上防范高校地方政府性债务危机的产生。（汪蕊）

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