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充分发挥公众参与治理与国家审计合力促进改善我国国家治理
黄文炳(审计署驻广州特派办)
 
【时间:2011年11月24日】 字号: 【大】 【中】 【小】
     
    近年来,随着社会经济和政治的不断发展,党和国家高度重视推进公民参与国家治理工作,我国公民参与公共事务的实践取得了巨大成就,公民参与的渠道和方式不断丰富,参与的意识和能力不断提高,公民参与制度的构建也已初具规模,有力地推进了国家治理的科学化和民主化,成为了我国国家治理体系的一个重要组成部分。而国家审计作为国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,在推进改善国家治理发面也发挥着积极的作用。公众参与治理与国家审计之间呈现出相互联系、相互促进的关系,正确利用好这对关系,充分发挥二者的合力作用,对改善我国国家治理具有重要的现实意义。
    一、公众参与治理及其在我国的发展现状
    (一)公众参与的定义、发展历程及主要相关理论。
    1.公众参与的定义。
    Garson与Willianms提出,“公民参与是在方案的执行和管理方面,政府提供更多施政回馈的渠道以响应民意,并使民众能以更直接的方式参与公共事务,以及接触服务民众的公务机关的行动。” [①]俞可平认为,公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见,并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。秦晖教授指出,多元的权利利益引发多元的利益诉求,为实现各自权利的要求就必然产生公众参与,这就是公众参与的本质。笔者认为,公众参与治理就是指社会公众为实现自身的权利和利益诉求,通过一定的方式和途径参与公共事务管理的一系列活动行为。
    2.公众参与的发展历程。
    公众参与源于古希腊雅典的直接民主模式。在古希腊,由于受幅员和人口的限制,人们通过“直接民主”的方式,参与到城邦公共事务的管理中。中世纪一些意大利的自治城市在采用执政官民选的共和政体时,已经开始了代议制民主的早期实践。在近代,随着文艺复兴、启蒙运动的发展,民主的观点逐渐从理论界开始走向平民大众,人们开始意识到自身的价值和权利,于是,在世界范围内开始了资本主义革命。与此同时,关于民主的革命也伴随着资本主义的发展而席卷全球。这一阶段,公众参与更多地反映在人们争取自由、平等权利的斗争中。现代公众参与制度,一般认为开始于20世纪70年代的欧洲新社会运动,也被称为多元化运动。在现代西方社会的结构下,公众参与的主要目的是追求民主参与和自我管理。现代意义上的“市民社会”的概念最早是由黑格尔和托克维尔提出的。现代对于市民权利的重新认识,主要反映在市民争取发言权、差异权和人类发展的权利上。对发言权的争取,就是要求政府行为透明,市民通过一定的参与途径和方法,在创造生活世界的过程中实现他们所期望达到的目标;对差异权的争取,就是要求公共政策的制定,必须包含社会中各个不同利益阶层的需要,反对商业化生产的大众文化的霸权影响;在对人类发展权利的争取上,就是要求获得社会权利的物质基础,即住房、工作、健康和教育等。 [②]
    3.公众参与的主要相关理论。
    公众参与主要有以下几方面相关理论:一是代议民主和强势民主理论。代议制民主,指人民将权利委托给“代表”,由代表来管理国家。然而,在代议制政府下,由人民到代表之间的过程和程序,决定着人民意志能否被完全表达出来;而强势民主,指政治是每个人都可以参与的日常生活的一部分,而不只是专家垄断的专业活动,公众参与是民主政治的核心。但当人口和幅员超过一定范围时,强势民主就会显得毫无效率。因此,宜将“强势民主”建立在公众参与和公民义务的基础上。二是公共管理理论。公共管理理论强调政府与市场、政府与社会联姻,吸纳市民参与公共管理。参与的基本观点是官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息。因此,如果排除公众对重要决策的参与,将会造成政策上的失误。另一方面,政府治理的过程实质上是政府与公众互动的过程,公众参与公共管理,可以反映公众的需求与偏好,使行政部门的政策与行为能满足社会中大多数公民的需求;公众参与可以提高政府的代表力和回应力,使公共管理者知晓公众公共管理组织绩效的评估意见;公众参与向公众提供了信息,这些信息有助于公众作出判断;可以参与促使政府的改善,增强公众对政府的信心、认同和支持。三是治理理论。治理理论认为,在市民社会中,政府不再是实施社会管理功能的唯一权利核心,而是非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自组织等第三部门以及私营机构将与政府一起共同管理公共事务。治理可以看作是一种社会成员之间的相互作用关系,它存在于社会的各个方面。同时,治理理论强调公民自愿的合作和对权威的自觉认同,这其实也是一个国家权力向社会回归的过程,一个还政于民的过程。
    在这些理论背景下,人们开始关注起公众参与的问题,而公众参与也开始从理论研究逐步走向社会实践的方方面面,如立法、环保、城市规划等等。公众参与作为一种现代新兴的民主形式,是民主政治的重要方式,普遍存在于现代民主国家之中。它作为代议民主制的一种重要补充形式,不仅能够弥补代议制民主官员“为民作主”的缺陷,还能够起到改善公权机关与公众关系、提高行政决策科学性和可执行性的作用。公民参与是民主政治的核心问题之一,无论对于政治国家,还是对于公民社会,公民参与都是实现善治的必要条件。公共管理的实现需要公民的参与和支持,公民参与已成为世界各国公共管理的重要特征与内容之一。政府和公民之间需要一种新型的互动合作关系来实现公共利益的最大化,这就要求政府管理者在制定政策、执行政策时必须要考虑到公民的利益需求,将公民参与引入到公共政策中来,从而提升政府公共服务品质。
    (二)我国公众参与治理的发展历程和现状。
    我国的公众参与出现在改革开放后,特别是从上世纪90 年代开始,我国不少地方政府根据当地的情况,开始探索将公众参与引入地方重大决策中。近十几年以来,我国公民参与公共事务的实践取得了巨大的成就,公民参与的渠道和方式不断丰富,公民的参与意识和能力不断提高,公民参与制度的构建也已初具规模。党的十六大报告指出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法行使民主选举、民主决策,民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”党的十七大报告指出:“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”最近,国家又在新时期的“十二五”发展规划中强调:“加强和创新社会管理。按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求,加强社会管理法律、体制、能力建设。”和“健全科学决策、民主决策、依法决策机制,推进政务公开,增强公共政策制定透明度和公众参与度,加强行政问责制,改进行政复议和行政诉讼,完善政府绩效评估制度,提高政府公信力。” 近年来,SARS 、禽流感、三鹿奶粉等一系列公共危机事件的发生,使得公共危机管理成为公众参与的热点。可以说,公众参与治理在我国开始的时间不长,但由于经济、政治发展的需求,其发展迅速迅猛、公众参与形式多样,有力地推进了国家治理的科学化和民主化,成为了我国国家治理体系的一个重要组成部分。
    然而也不可否认,我国公民参与治理在广度、深度等方面仍存在一些问题和不足,与日益扩大的公民参与需求存在较大差距,阻碍了公民参与治理的进一步发展。主要表现为:一是公众参与意识薄弱。当前我国公众参与的总体水平较低,参与的主动性和自觉性不高、普遍性不足。二是公众参与组织基础薄弱,参与机制不健全。公众更多的是以个人方式表达利益诉求,而非有序有效地通过各种社会团体和组织来表达,效果不好。三是信息不对称。政务信息公开等制度不健全且落实不到位,公众特别是弱势群体所能掌握的公共信息资源较少,影响了公众的判断力和参与的积极性。四是缺少法律保护和补偿机制。公众缺乏可以依据的法律规则和程序来对公共政策的决策施加影响,针对公众参与的相关补偿措施等仍未制定。 [③]
    二、国家审计与公众参与治理
    国家治理就是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。在这一过程中,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分。而公众参与治理同样作为国家治理体系的重要组成部分,与国家审计之间存在着相互联系、相互影响的关系,主要表现为以下方面:
    (一)相互联系,相互统一。
    1.互为对象。国家审计作为政府权力机构,其权力是体现人民意志的法律所赋予的,这就决定了审计工作的成果最终要由人民群众来评判,国家审计也同样要作为公众参与治理的对象,接受社会公众的监督和参与,要与公众进行良性互动;另一方面,公众在参与治理中不可避免地要使用或消耗一些公共资源,即所谓的公众参与治理成本。此时,国家审计就应该对这些公共资源的使用情况和效益进行审查和监督,确保公众参与治理成本和活动的合理性和有效性。
    2.互为补充。一方面,目前我国的公众参与治理在权威性、专业性等方面存在一定缺陷,而国家审计作为国家独立的经济监督部门,已经得到了广大人民群众的认可,具有较强的权威性、公信力和专业能力,能够较好的弥补公众参与治理的缺陷,促进其发展;另一方面,国家审计受其自身资源有限性等因素的影响,也难以保障对所有审计对象审计的全面性和深入性,而公众参与治理由于其参与的主体为全体公众,可以说广泛性和全面性正是其重要的优势和特征,也可以给国家审计的缺陷带来很好的补充。
    3.互为统一。公众参与治理和国家审计都是国家治理体系的重要组成部分,又都对整个治理体系的运转具有特有的监督作用,二者的目标都统一于实现善治或者善政,即构建起一个以合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等为主要特征的国家治理体系,实现良好的国家治理。善治的主要标准:一是有效维护国家安全,对外维护主权和对内维持政局稳定;二是有效制约权力运行和建立问责机制,遏制权力腐败;三是有效维护法律和社会秩序,保障公平正义;四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。
    (二)相互影响,相互促进。
    1.公众参与治理对于国家审计的影响与促进。
    一是推进国家审计能力建设。随着民主法治进程加快,公众政治参与的积极性不断提高,利益诉求越来越具体,对审计的规范化程度和质量要求越来越高,对审计工作层次和深度的要求也越来越高,公众监督成为督促国家审计依法行政、依法治国的重要推动力量;公众对审计效果的关注,已经成为社会公众一种常态化的需求,要求审计机关必须狠抓审计质量,提升审计工作的管理水平,不断增强自身服务于国家治理的主动性和能力。
    二是提升国家审计工作成效。广泛的公众参与治理为国家审计带来更为全面、真实的信息资源和更加客观、有效的意见建议,有利于提升国家审计的水平和成效。一方面公众参与治理能将社会热点问题、民生问题,甚至腐败问题及时的暴露出来,为审计工作的开展提供有价值的线索和参考;另一方面,公众中大量的包括工程、环境、法律、计算机等方面专业人才参与到审计中来,强化了审计力量、提升了审计专业水平、增强了审计结果的公信力。
    三是促进审计功能发挥。公众对审计结果的广泛关注和大力支持,给被审计单位形成了强大压力,有力地推动了审计整改工作的开展,促进了审计建设性作用的发挥;同时公众参与审计,增强了审计工作的威慑力,在社会形成了强大的自我约束警示,使得许多问题得以抑制在萌芽之中,从而达到查处一个、震慑一片、“免疫”一方的效果,充分地发挥了审计“免疫系统”的功能。
    2.国家审计对于公众参与治理的影响和促进。
    一方面,国家审计通过强化民生审计、政策审计、经济责任审计等,不断推进社会民主法治进程,完善相关民主参与机制制度,改善民生,为公众更好地参与治理创造良好环境;另一方面,国家审计通过审计信息公开,扩宽公众的信息来源渠道、改善信息质量,为提升公民参与治理的科学性和有效性创造条件。
    三、充分发挥审计“免疫系统”功能,提升公民参与治理水平,推动我国实现善治
    面对新形势、新任务和新要求,应不断促进国家审计和公民参与治理的有机结合,发挥国家治理系统各要素的整体效能,不断适应有效服务国家治理的需要,推动国家治理的完善和改进。
    (一)加大民生审计力度,切实维护群众利益,提高公众参与治理的积极性。
    要把维护群众利益作为审计的最终目标,加强与社会公众的互动,国家治理的最终成效要体现在维护人民根本利益上。强化以维护社会秩序、保障人民安居乐业、促进社会和谐为重点的社会管理。在审计中着重关注涉及民生的政策措施落实情况,关注民生资金的管理和使用情况,促进完善保障和改善民生的制度安排,加快发展各项社会事业和社会保障体系建设,提高社会管理的质量和水平。
    (二)加大经济责任审计力度,加快推进民主法治建设,创造公众参与治理的良好氛围。
    加强推进廉政、法制建设,尽力消除政府与公众的对立情绪,营造和谐有序的公众参与治理环境,提升国家治理成效。一是促进反腐倡廉建设。认真研究和分析腐败案件发生的特点和规律,准确判断腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节,及时揭示和查处重大侵害群众切身利益问题、重大违背国家政策问题、重大铺张浪费和损失浪费问题以及滥用职权、贪污受贿、失职渎职、商业贿赂等案件,进一步规范和监督权力运行,深入推进反腐倡廉建设。二是推进民主法治建设。要通过对政府部门财政、财务收支情况的审计,揭示法治不健全、有法不依等问题,揭露和查处违法乱纪行为,促进强化对权力运行的制约和监督,促进法律得到严格执行,推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。
    (三)加大相关体制制度审计力度,揭示体制缺陷和制度漏洞,拓宽公众参与治理的渠道和范围。
    推进建立完善社会听证等公众参与的制度和程序,进一步完善公众参与治理相关法律法规,畅通政府与公众之间的沟通途径,扩宽公众参与治理的渠道和范围。加快推进法治政府、责任政府、透明政府、效能政府、服务型政府的建设。在审计中加强对权力运行的监督和制约,关注政府部门及工作人员责任履行情况,关注依法理财、依法行政的落实和绩效状况,坚决惩治和预防腐败,促进各级政府不断提高公信力和管理水平,促进建立与公众参与的良性互动机制。
    (四)加大审计公告和信息发布力度,深化党务政务公开,提升公众参与治理的科学性和有效性。
    公共信息公开是公众参与治理不可或缺的资源,信息公开程度也是衡量一个国家发展与文明程度的重要指标,是实现公众参与的必要途径。要在不涉及国家安全和秘密的前提下,加大审计结果公开力度,推动公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下。通过公民的参与和监督,使其更多地了解政府管理者对公民责任的履行情况,提升公众参与治理的科学性和有效性,从而促进提升政府治理水平。(黄文炳)

     [参考文献]
    1.刘家义,《国家审计与国家治理》,中国审计2011.08.16期总第431期
    2.王锡锌,公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架
    3.崔振龙,《审计事业发展与创新的新标志》,中国审计2011.07.1期
    4.[美]约翰.克莱顿.托马斯,公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社,2005
    5.黄国满,当前我国公民政治参与问题分析,社会科学战线,2004
    6.柳伍氏,当代中国公民政治参与的五大特征,学术探索,2004
    7.俞可平,治理与善治,社会科学文献出版社,2000
    8.塞缪尔亨廷顿,难以抉择——发展中国家的政治参与,汪晓寿译,华夏出版社,1998
    9.胡仙芝,政务公开与政治发展研究,中国经济出版社,2005
    10.张红梅,协同应对: 公共危机管理中的公众参与
    11.葛玮,公众崛起:社会治理的新环境,理论学刊,2009
    ________________________________________
     [①]Garson,G.D.andJ.D.Willianms(1982):Publicadministration:Concept,Reading,Skill,BostPublon,Massachusetts:Allyn$BacnInc.
     [②]刘靖,《公众参与的起源及其在历史文化遗产保护中发展》,四川建筑,第27卷1期,2007年2月
     
     [③] 吕同舟、黄伟、钟婷,管理观察,《公众参与问题的研究综述》, 2009年2月
    
     
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