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发挥审计建设性作用 服务于国家治理需要
郭会秋(审计署驻沈阳特派办)
 
【时间:2011年11月24日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    摘要:国家审计对经济社会发展既有监督和制约作用,又要发挥审计的建设性促进作用。服务于国家治理需要,就是要通过对各级政府及政府部门运用公共权力的重点环节、重点事项及公共利益实现过程和结果等方面的监督,揭示、分析问题产生的原因,从体制、机制和制度的改进与完善上提出建设性的审计建议。本文在分析审计面临形势的基础上,结合历年审计工作实践,提出了以国家治理为导向的建设性审计工作重点,并在国家治理中如何创新开展建设性审计工作提出了几点粗浅的意见。
    国家治理是指国家通过运用公共权力,制定、颁布和执行特定的政策法规,对公共事务进行指引、约束和调控,从而使社会公共利益最大化的管理过程。国家审计对经济社会发展既有监督和制约作用,又要发挥审计的建设性促进作用。服务于国家治理的需要,要求国家审计通过对各级政府及政府部门运用公共权力的重点环节、重点事项及公共利益实现过程和结果等方面进行监督,并在履行审计监督职责中揭示、分析问题产生的原因,从体制、机制和制度的改进与完善上提出建设性的审计建议,推动相关问题得到有效解决,促进经济社会实现健康可持续发展的总体目标。
    一、准确把握国家治理形势对审计工作提出的新要求,充分发挥国家审计的建设性作用
    国家治理既要面对国际、国内复杂多变的环境,又要面对现实和未来发展中随时出现的诸多问题。发挥审计的建设性作用就是要认清形势,明确审计工作方向,解决经济社会健康发展中遇到的各类问题,适应国家治理对审计工作提出的新要求。
    从国际形势方面看,中国融入国际经济社会大环境并在其中发挥着越来越重要的作用,但国际金融市场危机频繁发生,国际经济合作领域和内容不断扩大,国际交往和合作政策及环境变幻莫测,国际地位和资源争夺产生的矛盾日益显现,等等。国际形势的变化不仅为国家治理增加了难度,也为国家审计提供了发挥建设性作用的广阔空间,对审计工作提出了诸多方面的新要求。
    从国内现实形势看,中国经济已经步入世界强国的行列,但伴随着经济社会的快速发展,许多矛盾、热点、难点和焦点社会问题和经济领域中的违法违纪问题,诸如权力运行滋生的腐败问题,涉及群众利益的交通、社保、食品安全、征地拆迁、住房等民生问题,影响经济社会健康发展的体制弊端、管理漏洞和制度隐患在经济和社会活动的各环节也都有所显现,防范财政、金融和社会风险压力仍然较大,经济增长方式和经济结构不能完全适应科学发展观要求的问题时有发生,等等。这些问题需要强化审计监督,并通过国家审计监督的效用性、审计结果的服务性来体现国家审计的建设性作用。
    从未来发展需要看,中国经济社会健康可持续发展中存在着经济社会发展不平衡、资源利用不充分甚至损失浪费及管理不善的问题,重速度轻质量甚至牺牲环境、资源代价盲目发展的问题大量存在,等等。无论是经济发展与社会进步的协调,还是自然资源与生产消耗的平衡,无论是增长速度与增长质量的同步,还是体制改革与风险代价的兼顾,都需要国家审计发挥超前的、科学合理的、具有指导性的建设性作用,促进建立可持续的长效发展机制。
    二、以国家治理需求为导向,准确定位建设性审计的工作重点
    温家宝总理指出,“要强化监察、审计等专门监督,行政权力运用到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。由此可见,发挥国家审计在国家治理中的效能,对公共权力的运用,国家政策、法律法规的实施,资金运用的合理性、合法性和效益性,经济活动的风险性和科学性等方面进行监督和服务,均应作为定位建设性审计的重点工作内容。结合形势发展变化和国家治理的需要,国家审计应在以下几方面发挥职能作用。
    (一)深入查处各类重大违法违纪问题,保证国家治理的基本需要。近年来,国家审计致力于在财政财务收支全面审计基础上,关注效益和权力、责任问题,突出重点查处了一批重大违法违纪问题。历年的审计报告反映审计查出的违法违纪问题及金额、移交有关部门及司法机关的案件数量,这些审计成果表明,国家审计在严肃财经法纪,整顿经济秩序的国家治理中已经发挥了重要的监督和震慑作用。然而,受多方利益驱使,经济领域中的违法违纪问题仍时有发生。因此,国家审计发挥监督和制约作用,应把查处违法违纪问题,尤其是查处各类重大违法违纪问题作为国家审计永恒的职责,切实通过审计基本监督,起到“查处一个、震慑一片、‘免疫’一方的目的”,这是发挥审计建设性作用的基础,是创造良好遵纪守法环境,实现国家治理的基本要求。
    (二)注重揭示体制、机制和制度上存在的问题,促进建立国家实现有效治理的长效机制。近年来,国家审计强调在经济社会运行中发挥审计“免疫系统”功能,在审计项目的确定、审计组织方式,尤其是审计成果上,充分体现了发挥审计监督在经济社会发展中的安全防护、问题揭露、机制修复、科学预警等方面的建设性作用。表现在:从被审计单位层面看,对审计查处的问题进行整改,进而改进管理,并建立长效约束机制;从国家宏观管理层面,审计反映的问题及审计建议,对国家有关部门政策的制订和完善、约束机制的建立与运行、体制完善与改革等均发挥了积极作用。然而,随着形势的不断变化,捍卫国家经济安全,在现代国家治理中逐步推进国家良治,促进不断建立和完善保证国家实现有效治理的长效机制,国家审计仍然任重而道远。
    (三)关注多重风险问题,保证国家长治久安。关注金融风险,上世纪90年代初开始,国家审计就致力于对国有金融机构的审计,并逐年加大审计力度,不仅查处了金融机构自身存在的财务收支和核算方面的基础问题,而且从信贷资产质量入手,针对违规放贷、骗贷等重大违法违纪问题,从银行相关责任人到借款人均进行了严格的法律制裁。多年的金融审计对促进金融机构加强管理,促进国家宏观金融政策完善均发挥了重要的建设性作用。关注财政风险,国家审计逐年加大对财政资金的审计力度,对完善财政预算管理体制,促进财政资金合理分配与使用发挥了重要作用。尤其是今年全国审计机关投入5万审计人员,历时3个月完成的地方政府性债务情况审计,从摸清规模,揭示问题,分析原因,提出建议等角度,为国家进行宏观决策,防范财政风险发挥了重要作用。
    面对多变的国际金融环境和国内经济社会发展中遇到的复杂问题,国家审计应把防范金融风险、财政风险,以及由此可能引起的社会系统性风险作为审计工作的重中之重。在金融审计中,国家审计除应关注国有及国有控股金融机构经营风险外,还应关注民间借贷潜在的风险,防范因民间借贷风险引发金融系统风险;在财政审计中,国家审计除继续关注财政收支及财政体制方面的问题外,还应重点关注土地财政隐藏的潜在风险,现存政府性债务因国家金融政策变化造成融资平台公司资金链断裂可能引发的还贷风险,避免由国家财政为地方政府性债务买单的问题发生。
    (四)加大对权力运行审计监督力度,促进建立减少腐败滋生的长效机制。近年来,通过对单位人财物及项目的管理、审批和资金运用审计,并加大责任的落实和查处力度,国家审计逐渐成为推动国家良治、增强国家公信力不可忽视的强大力量。历年查处和移交有关部门处理的重大违法违纪问题,已经起到了震慑一方的作用;工程建设领域专项治理的跟踪审计,维护了项目资金使用的安全和规范,促进完善了相关约束机制和制度的建立;党政领导干部任期经济责任审计,促进了权力与责任对等原则的有效落实和行政问责机制的初步建立。然而,社会经济生活中仍然存在着大量权力腐败的现象,并成为人民群众深恶痛绝的社会问题。因此,作为国家经济监督部门,国家审计应更加关注公共权力机构和个人是否依法行使权力,行使权力的效率、效果和效益情况;继续加大对权力机构党政领导干部履职和廉洁情况、垄断行业领导干部管理和决策责任落实情况的审计力度;不仅通过审计查处重大违法违纪问题,更要促进权力约束机制和行政问责机制的建立和完善。切实通过审计,促进权力机构和掌权人依法行政,阳光行政,为民执政,促进依法治国方略的有效落实。
    (五)坚持科学和可持续发展的基本要求,强化对资源环境与民生问题的审计。近年来,国家审计强调树立科学的审计理念,连续多年把关注民生、服务百姓的审计理念贯穿于具体审计过程中。已经组织实施了土地开发与利用、矿产资源管理、节能减排、水污染防治等环境项目的审计;组织实施了社保、医保、就业就医就学、经济适用房、粮农补贴等农业专项资金、饮用水环境等关乎民生的审计项目。这些项目的实施,充分体现了执政为民的工作理念。然而,资源环境与民生问题是世界普遍关注的问题,国家审计要坚持从宏观上把握大的环境,包括自然环境和人文环境,在关注人们赖以生存的土地环境的同时,更加关注海洋环境的保护;在关注水环境的同时,更加关注空气的环境保护;在关注经济效益的同时,更加关注资源的合理开发与利用;在关注人们吃穿住行用的同时,更加关注百姓的幸福指数。
    (六)维护国家经济安全,关注国家战略资源的审计。在经济全球化的今天,各国为了自身的利益加强了对战略资源的保护与掠夺。两伊战争、利比亚内战和海洋之争,贸易壁垒、反倾销、汇率之争等,终极目的是石油等矿产资源、原材料、粮食、人才和技术资源之争,经济利益之战。近年来,国家审计已经针对稀土等战略资源的合理开发与保护、关乎粮食安全的种子问题等进行了专题审计,并向国家有关部门反映战略资源保护中存在的问题,发挥了审计的建设性作用。然而,战略资源的安全关系到国家健康可持续发展,关系到国家在世界经济上的战略地位和经济安全。因此,国家审计应通过专题审计等方式,加大对战略资源开发与保护、国家储备、资源定价、贸易管制制度的建立与完善等进行审计,促进国家有关部门加强对战略资源的有效监管。
    三、树立为国家治理服务的审计理念,为创新开展建设性审计创造条件
    围绕国家治理需要,在准确定位国家审计工作重点的基础上,创造性地开展建设性审计工作必须做好以下几个方面的准备:
    首先,审计工作思路要实现“四个转变”。一是通过审计反映的问题,着重从体制、机制、制度建设和管理层面的深入分析、查错纠弊向关注资金效益与促进政策落实和制度完善等并重转变。二是通过对单个审计项目发现的问题进行综合分析,查找问题产生的制度性原因,实现由个案监督向关注共性问题、促进全面整改转变。三是通过完善审计监督模式,采取单纯审计查处和反映问题,向督促有关部门制订和完善约束机制,跟踪检查被审计单位整改落实的审计全过程监督转变。四是树立服务于国家治理的审计工作理念,由发现和揭露问题向促进实现国家善治转变。
    其次,审计工作方式要实现“三个创新”。一是创新审计项目组织方式。采取例行审计与专项审计相结合的原则,围绕党和国家各项工作中心确定审计项目,体现为国家治理服务的经常性作用。同时,要系统性地开展大规模的专题审计,发挥其宏观性强、覆盖面广、有的放矢等优势,集中力量解决经济社会中存在的突出问题。二是创新发挥审计建设性作用渠道。对审计报告、审计意见和处理决定的整改和落实情况进行跟踪,确保落实;向党和国家领导机关、地方政府及有关部门上报或转送重大问题,促进制度和机制的建立与完善;重大违纪问题移送司法、纪检监察机关及相关部门,保证依法治国;实行审计公告制度,接受公众监督,形成多渠道共同落实审计结果的合力,使审计的建设性作用得到充分发挥。三是创新审计技术与方法。充分利用银行、税务、工商、海关、外管等方面的数据信息,加大数据分析、联网审计和数据式系统审计力度,扩大审计覆盖面。同时,动态把握重要宏观信息数据,并在数据分析的基础上准确定位审计工作重点,提高审计工作效率和效果。
    第三,强化审计队伍建设实现“四个提升”。一是提升审计人员的学习力。审计环境需要随着国家治理需要而随时做出调整,适应复杂多变的审计工作内容,审计人员要做好专业知识储备,不断加强学习,用敏锐的眼光关注社会各个领域,储备“够用”的专业知识以应对越来越复杂审计问题,提升综合素质和宏观思辩能力。二是提升审计执行力。在提高审计人综合素质的前提下,严格管理,按照“实、高、新、严、细”的标准,打造国家审计的“精锐之师”,创造服务国家治理需要的一流业绩。三是提升审计创新力。随着社会经济的快速发展,党和政府对审计作用的要求在提高、社会公众对审计执行效果的要求在提高、审计对象对审计为其服务的要求在提高,有效服务于国家治理各方面的需要,审计人员要不断开拓创新。四是提升审计公信力。公信力源自于审计对国家治理所发挥的作用,来源于审计控制腐败和自身的廉洁自律,来源于服务对象和人民群众的认同。国家审计以更新的姿态、更强的实力和更健康的肌体,在更高的起点、更广的范围为社会经济运行发挥“免疫系统”功能,社会公信力一定会不断增强。(郭会秋)
    
    
        
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