如何有效发挥国家审计的国家治理功能，成为当前审计工作理论研讨和实践探索的一大主题。笔者认为，准确把握我国经济社会转型期国家治理的特征与目标，是厘清国家审计参与国家治理目标、重点与方式的基本前提。笔者结合审计实践中的思考，对这一问题进行一些粗浅的探讨。
    一、我国国家治理正处在向目标模式转型的重要历史阶段
    自上个世纪70年代改革开放以来，我国就已经进入到经济社会的转型期，到现在依然在继续。从国家治理的运行看，国家治理基本框架可以分为国家制度层（国体与政体）、基础体制层（经济体制、政治体制、社会管理体制等）、公共政策层和实际运行层四个层次。笔者认为，经济社会转型的实质就是国家治理的转型，也就是国家治理框架由传统全能政府型架构向中国特色国家制度与政治制度条件下政府、市场、社会各司其职、相互协调的现代国家治理模式变革。因此，我国国家治理处在转型期，这就是我国国家治理的显著特征。国家治理变革是在国家制度和政治结构保持稳定、连续的条件下，由中央政府主导推动的。经过30多年的改革试验和探索，我国已经基本确立了国家治理变革的目标模式。基于国家审计的视角，我们可以对国家治理变革的目标模式进行如下分析。
    1．国家制度层面。在坚持以党的领导为核心的基本政治制度、以社会主义道路为核心的基本社会制度和以公有制为主体的基本经济制度基础上，强调和提出民主法治、以人为本、科学发展、公平正义、和谐社会等价值主张，并将这些价值主张逐步制度化，促进中国特色社会主义国家制度和政治制度的自我完善，明确和完善国家治理的总体目标和根本原则。
    2．基础体制层面。我国的体制改革自经济领域开始，随着此项改革深入，行政管理体制和社会管理体制改革也相继启动。
    首先，经济管理体制方面，由完全计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，让市场在资源配置中发挥基础性作用，同时加强和改善宏观调控以弥补市场失灵。标志性措施为1992年党的十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。近年来，国家又提出要围绕转变经济发展方式这条主线，构建有利于科学发展的体制机制。
    其次，行政管理体制层面。国家也采取了多项改革措施，核心是推动政府职能转变，把不该由政府管理的事项转移出去，政府主要负责调控宏观经济、提供法律环境和提供公共产品。与此同时，建立健全责任、效能、透明和廉洁政府，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。行政管理体制改革的标志性举措是2008年党的十七届二中全会提出《关于深化行政管理体制改革的意见》。
    第三，社会管理体制方面。近年来，国家根据对我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期的形势判断，提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制。改革的标志性举措是2011年2月中共中央、国务院出台《关于加强和创新社会管理的意见》。
    上述国家制度层完善和基础体制层改革的举措，基本确立了我国国家治理转型的目标模式。这一目标模式立足我国国情，充分吸收了现代国家治理的先进理念，也借鉴了一些国家治理失败的教训，符合国家良治的一般特征。在这一目标模式导向下，国家在公共政策层进行了全方位的调整，带来了实际运行层效率和效果的显著提升，推动了国家良治。目前，国家治理转型依然在进行当中，目标模式也需要在实践探索中完善。
    二、转型期国家审计参与国家治理的目标和重点
    1．国家审计参与国家治理的总体目标。
    基于我国国家治理的特征和目标模式，当前阶段国家审计参与国家治理的总体目标可以归结为两个方面：一是巩固国家治理调整的既有成果，促进现行国家治理体系的规范、有序和高效运行；二是通过对国家治理实际运行中出现的问题和隐患的审查、分析，评估公共政策的科学性和有效性，促进公共政策的调整和完善，推动理顺基础体制，从而促使国家治理基本框架向目标模式转型，从根本上推进国家良治。
    2．国家审计参与国家治理的重点方向。
    国家审计参与国家治理的重点方向，就是与我国国家治理目标模式以及国家良治的一般特征相比较，当前国家治理基本框架及其实际运行状况存在的主要差距、问题和隐患。具体分析如下：
    首先，经济管理领域。从实际运行状况看，存在的主要问题有：经济发展不平衡，城乡差距、地区差距过大；经济发展的质量不高，资源环境瓶颈问题突出，自主创新不足，不可持续的压力较大；经济发展结构不合理，内需不足，主要依靠投资拉动，在经济全球化背景下对外依存度过大，威胁国家经济安全；一些领域经济发展效率不高，经济运行失范和腐败问题突出。从国家治理基本框架看，主要问题有：支持科学发展的体制机制没有形成；市场化改革不够彻底，一些行业的垄断格局依然没有打破；政府职能转变依然不到位，行政干预过多，影响经济运行效率，也容易发生权力寻租行为；宏观调控政策措施的科学性、有效性有待增强。
    其次，行政管理领域。从实际运行状况看，存在的主要问题有：由于政府职责履行不到位导致的问题和事件多发；一些领域政府行政效率不高；腐败问题依然处于高发态势；一些领域政府职能越位和缺位的问题同时存在。从国家治理基本框架看，存在的主要问题有：政府的职能转变还不到位；公共权力配置还不够科学；权力运行和监督体系不够健全；全面、规范的问责机制还没有完全建立。
    第三，社会管理领域。从实际运行状况看，存在的主要问题有：国民收入分配差距过大，社会结构还不够合理，没有形成稳定的中产阶层，各种社会矛盾凸显。从国家治理基本框架看，存在的主要问题有：社会保障体系不健全，有利于社会公平国民收入分配机制还没有形成，政府主导、社会参与的社会管理体制还没有完全建立。
    以上分析内容中，实际运行状况存在的主要问题是国家审计的直接切入点，国家治理基本框架存在的问题则是国家审计促进国家治理模式转型的主要着力方向。
    三、改进国家审计方式，有效发挥国家治理功能的对策建议
    根据上述提出的我国现阶段国家审计参与国家治理的总体目标和重点方向，并结合国家审计参与国家治理的作用机理，从我国国家审计的基本职能和当前审计工作的实际出发，现提出改进国家审计方式，促进国家良治的对策建议如下。
    （一）围绕国家审计参与国家治理的总体目标和重点方向，改进审计工作计划管理。
    审计工作计划是国家审计发挥国家治理功能的起点。笔者认为，应当围绕国家审计参与国家治理的目标和重点方向，统筹安排审计工作计划：一是要改进审计工作计划安排的程序和着眼点，应当紧扣我国转型期国家治理特征，在深入分析国家治理转型和实际运行面临的突出问题的基础上，安排审计工作年度计划，突出审计重点，提高国家审计参与国家治理的针对性。二是在审计项目立项形式上，适当改变以往以资金为主线的立项形式，围绕国家治理基础体制层和公共政策层存在的突出问题，组织经济、行政、社会管理体制改革目标导向下某项或者某几项关联公共政策评估型的专项审计调查项目，有针对性地促进优化公共政策，从而推进国家治理框架朝着目标模式转变；三是在制定审计工作计划时，应当加大审计资源整合力度，例如将特派办、派出审计局和地方审计机关的力量进行整合，形成合力，有重点地促进国家治理的改善。
    （二）深化经济责任审计，促进问责机制全面、规范地嵌入国家治理基本框架。
    从前面构建的国家治理基本框架，可以看出国家治理体系运行的主线就是公共责任、公共权力的配置与运行。因此，开展经济责任审计，是推动国家良治的重要抓手。深化经济责任，应当以建立政府问责机制为导向，将问责的全面化、制度化、法律化嵌入到国家治理基本框架。一是通过全面开展经济责任审计，促进将问责拓展到经济、行政、社会管理存在突出问题的各个领域，进而将问责机制全面地嵌入国家治理框架；二是通过对问责方式的审查和分析，促进问责从无序向规范化、制度化转变；三是通过对问责结果的审查和分析，促使问责从政治责任到法律责任转变，提高国家治理体系运行的约束力和严肃性。
    （三）加强审计成果的整合和利用，促进其融入国家治理框架，发挥建设性作用。
    加强审计成果的整合和利用，重点应当抓好两个方面：一是加强成果的整合力度，应当站在国家治理基本框架的角度，对一定时期内同类审计项目的成果进行综合分析，发掘在其实际运行层、公共政策层乃至基础体制层具有典型性、倾向性、普遍性的问题或者隐患，提出优化国家治理框架、促进国家治理体系有效运行的对策建议；二是要完善成果利用机制，通过健全审计结果公告制度、完善向各级政府的报告与反馈机制，建立健全与有权部门的联系机制等措施，改进审计成果的利用渠道，促使审计成果能切实转化为优化国家治理框架、规范治理体系运行的成果。
    （四）提高审计工作专业化水平，增强审计发挥国家治理功能的公信力和权威性。
    国家治理综合了经济学、管理学、社会学、法学、政治学等多门学科的知识，迫切要求审计工作提高基于多学科的专业化水平。近年来，审计署将提高审计队伍专业化水平摆在了突出位置。笔者认为，国家审计专业化应当包括两个方面：一是审计人员的专业化；二是审计工作程序与方法的专业化。从后者看，我国刚刚修订了国家审计准则，这是审计工作程序和方法在宏观层面专业化的范畴。另外，近年来通过AO实例、专家经验征集与评选等方式，在具体问题审查方法的创新与积累上也作了大量工作。当前，审计工作程序和方法专业化亟待加强的中观层面的创新。例如从国家治理基本框架看，公共政策层处于连接基础体制层和实际运行层的枢纽位置，如何科学地实施公共政策评估，是国家审计分析发现的具体问题，进而促进公共政策优化、推动基础体制转型的关键。但是截至目前，国家审计依然没有就公共政策评估的内容、程序、方法等形成成熟的模式，影响了评估过程的科学性和评估结果的公信力，不利于发挥对国家治理的建设性作用。（曾稳祥）
    
  

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