应从国家治理的角度审视部门预算执行情况
蔡根(江苏省南通市审计局 )
【发布时间:2011年11月23日】
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【摘  要】从国家审计是国家治理的重要组成部分出发,针对部门预算的国家治理本质特点,提出应从国家治理角度开展部门预算执行审计工作,并就必要性和如何操作展开论述。
【关键词】国家治理  部门预算  审计

刘家义审计长最近提出:国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节。国家维持内部秩序和实现依法治理的需要,要求国家审计履行用权力制约权力、维护法律秩序尊严的职责。“用权力制约权力”也就是审计部门需要用法律赋予的“国家治理权”去监督制约被审计部门所具有的“国家治理权”的实施和运行。具体到部门预算执行审计工作,就需要审计人员树立这样的观念:要从国家治理的角度审视被审计单位预算执行情况。
一、基本理论
1.国家审计与国家治理。从马克思政治学角度讲,国家审计是属于国家治理中“由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。当然,这里的对立是哲学上的概念。当人民将公共资源、公共财政、公共权力委托和赋予某些国家机关时,就形成了人民与某些国家机关的矛盾体。从马克思哲学讲,矛盾既存在统一的一面,也存在相分离、相违背的对立的一面。正是这种存在分离、违背的可能,人民又需要将制约监督上述权力的职能委托赋予了国家审计。在国家治理系统中,国家审计是属于其中的监督控制系统。她将利用自身“免疫系统”功能,积极有效地发挥保障完善国家治理的作用。
2.部门预算与国家治理。当人民将公共资源、公共财政、公共权力委托和赋予某些国家机关时,这些行政事业单位职能也成了国家治理的组成部分。而部门预算就是为了给这些行政事业单位国家治理行为提供物质保障。从另一个角度讲,部门预算也正是这些部门国家治理行为在资金上的表述。
3.部门预算执行审计与国家治理。部门预算执行审计在国家审计的国家治理中发挥着怎样的作用呢?谈到国家审计的国家治理行为,首先想到的是经济责任审计。经济责任审计的作用和关键位置的确是毋庸置疑的。但从另一个角度讲,真正能“润物细无声”、积极有效增强国家治理体系免疫功能的,还要数部门预算执行审计。正是这项日常性、基础性的工作,努力监督制约着其他国家机关的权力运行、有力确保政府部门有效履行公共受托责任、有效防范政府部门腐败贪污行为。
二、从国家治理的角度审视部门预算执行情况的现实意义
1.贯彻科学发展观的需要。 实现科学发展,制定、落实一系列关注民生和资源环境保护,维护民众利益的政策是关键。设计实施这些政策措施的主体是各级行政部门,提供有力物质支持的是部门预算。为了推动科学发展,部门预算审计不能只看是否按预算实施经济活动,关键要看预算的根本目的—民生、三农、环保等政策目标是否达到,也就是看国家治理的重要内容之一—协调、可持续发展是否实现。
2.免疫系统功能的需要。国家审计的本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。部门预算执行审计如果只是对照预算书上数字进行审查,是无法实现免疫功能的。只有深入到部门预算的本质—国家治理权力的运行,审查预算资金支撑的治理行为是否有利于国家经济社会的健康运行,才能真正发挥“免疫系统”功能。如国土部门的土地复垦资金审查,不能只是看是否按要求拨付资金,而要上升到是否实现“占补平衡”,保护耕地资源的角度来审查,这样才能防范耕地减少风险。
3.审计转型升级的需要。江苏省审计工作“十二五”发展规划纲要明确提出,实施“转型升级”战略,努力构建现代审计体系。审计转型升级目标之一,是由传统的财务收支审计模式向现代绩效审计模式转变。部门预算执行审计向现代审计模式转变,就必然需要深入到国家治理层面来审视,才能真正厘清部门预算资金的经济社会效益。
三、从国家治理的角度审视部门预算执行情况的具体做法
1.抛开预算书看部门预算。
所谓抛开预算书看预算,不是指不需要看预算书,而是“功夫须在预算书外”。需要做到:未有预算书,先有行政职能职责概念;有了预算书,还须知实施了那些政策措施;形成了决算草案,就得审查形成了什么效益和效果。要从国家治理的角度审视部门预算执行情况,就需要抓住“部门”职能和“执行”行为的特点,避免就事论事、简单机械地作出定性和评价;就需要以宏观思维、辩证思维和创新思维来解剖“麻雀”,透过数据看财务,透过财务看经济决策和行政行为;还需要通过归纳和分析带有普遍性、规律性和倾向性的现象,提出完善国家治理的标本兼治的审计建议,力求在更高层次、更宽领域发挥部门预算执行审计的作用。抛开预算书看预算,也就是要达到江苏省审计厅副厅长金海江提出的部门预算执行审计的最高境界—“见所未见,思其未思” 。
抛开预算书看预算的第一步就是我们必须对各政府部门有一个全新的认识,将其放置国家治理体系中加以认识、判断。笔者从国家治理层面从审计角度将预算部门进行了粗略的分类。

类 别

 

主要治理内容

综 合

发改委

国民经济发展规划、基本建设项目计划和分配、项目审批等

经 济

财政、经贸、外经委

政府预算、计划,资金拨付,工业行业管理,外向型经济(开发区)管理

建 设

交通、建设、国土、房管

公路、市政、拆迁等建设,耕地保护,建设用地储备、出让管理,保障房、廉租房建设管理

民 生

教育、科技、保障、卫生、计生

教育投入,科技进步,医院、药品管理,社会保险管理与运作

政 法

公安、法院、检察院、司法

治安管理、案件侦破,审判,起诉、反贪等


以上只是简单的分类,只是提供一个思路和方法。从国家治理的角度审视部门预算执行情况,就需要透过部门预算看到上述治理内容层面的情况,并据以分析,作出评价。其实,以上内容在有些地方的经济责任审计已经有所涉及,但这不是经济责任审计的特有要求,在新的视角下,部门预算执行审计也应按照这样的思路和方法来做。
2.从绩效的角度看部门预算。
从国家治理的角度审视部门预算执行情况,就不能只是看有没有按预算拨付资金,更要看资金使用的国家治理目标是否达到,达到的质量如何,这就需要从绩效的角度看预算。从绩效的角度看预算也意味着要将部门预算执行审计由单纯的财政收支审计向财政收支与社会事业发展、可持续发展、行政性管理等审计相结合的转变。
绩效审计需要评价指标,国家治理视角下的绩效审计需要特定评价指标,并可以形成相应的评价指标体系,以下作一简单的介绍。
(1) 指标体系框架
(2) 专用指标—以教育部门为例

部门

一级指标

二级指标

具体指标

教育

教育经费投入

教育经费投入

生均基本成本/人均国内生产总值  义务教育拨款/公共教育拨款总额 义务教育财政拨款/当年财政一般预算支出  生均基本成本  生均公用经费 教育借款年末余额 生均建设性支出

教育产出与效果

数量结果

毛入学率 完成率 学生净流失率 升学率

质量结果

学业测试成绩合格率 在校生获奖人次  体育测试合格率 视力不良率 教育事故发生情况 家长满意率 教师满意率

教育发展能力

教育规模

每千人口学校数  每平方公里学校数 学校平均在校生数

硬件资源

生均教育占地面积 生均教育校舍建筑面积 教育技术装备达标情况 设备设施利用率

软件资源

班级平均学生数 教师周课时数 生师比 教师结构(职称、学历、年龄) 教师人均培训时数


以上只是简单的表述,要完善整个指标体系是一个较大的工程。最近,江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确提出要完善预算编制、执行、绩效管理制度,推进预算绩效管理,探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制。我们应紧紧抓住财政推进专项资金预算绩效目标管理的契机,主动融入到政府推进绩效管理的大环境中,积极推动政府部门加快绩效预算编制,实施预算绩效管理。这样做的好处是:为部门预算绩效审计提供良好环境,为部门预算绩效评价提供借鉴指标,为绩效审计结果提供使用平台。
3.从大财政格局角度看部门预算。
从国家治理的角度审视部门预算执行情况,就需要将部门预算放在国家治理全局的大背景下。从资金角度讲,就是需要从大财政格局的角度看部门预算。既要看到部门预算是大财政的重要组成,又要将部门预算有效整合上升到大财政概念。只有将部门预算上升到大财政概念,才能从宏观上,整体上,把握国家治理情况。如我省本级去年选择科技创新与成果转化专项引导资金作为项目预算绩效目标管理试点项目,今年新增5部门作为试点,逐步推进财政专项资金预算绩效目标管理。这就是利用专项资金将各部门的预算串联起来,从宏观层面分析评价部门预算执行情况。
4.推进部门预算审计结果公开。
国家治理情况如何,应通过部门预算执行审计结果向公众发布。从国家治理的角度审视部门预算执行情况,实质上是由国家审计的本质特性—民主法治的工具所决定的。实行审计结果公告制度,推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权,才能使从国家治理的角度审视部门预算执行情况这个举措最终得到实效。伴随着民主法治建设的推进,中国审计机关逐步完善了审计结果公告和审计信息发布制度。近三年,中国审计机关共向社会发布审计结果公告1.4万篇。在依法公开审计结果的同时,审计机关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道,及时公开审计过程和进展情况。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作,不仅促进了审计整改和落实责任,增强被审计单位的责任和绩效意识,更重要的是,还推动了中国政府的行政公开和透明,为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。
四、若干建议
从治理角度审视部门预算审计,给审计人员提出了更高的要求,需要在以下几个方面作出进一步的努力:
1.进一步改进思维方式。
新角度需要新思维。从国家治理角度审视部门预算审计,就是要从国家审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分的高度,充分认识和理解发挥部门预算执行审计建设性作用的意义。从国家治理角度审视部门预算审计,也是要将各政府部门放置国家治理体系中认识、评判,只有这样才能真正实现国家审计维护国家安全、保障国家利益,推进民主法治建设和依法治国的建设性作用。
在具体思维方式上,我们应该做到:一要坚持实事求是思想。从解决现实问题出发,而不能从形式出发,坐在家里不顾实际情况作评判。二要坚持全局观点。一方面要立足全局,把握好局部部门工作完成情况。如某部门经济事项完成得很好,但没有注意到对环保的影响。这就需要我们从全局来把握该部门的预算执行审计。另一方面要善于从多个部门工作上升到全局层面来剖析。如全方位研究分析财政、金融、社会保障、资源、生态环境等领域中存在的问题及潜在的风险,从而评判国家经济社会安全运行情况。三要坚持原则性,又要处理好原则性与灵活性的关系。没有规矩不成方圆,依法办事,按规矩办事,是我们必须遵循的原则。但现实情况又是复杂的,不能简单粗暴地按原则办事。需要从实际出发,发挥审计人员的聪明才智,灵活处置各类矛盾,艺术实现审计目标。
2.进一步提升业务知识。
深入国家治理层面审查部门预算执行情况,单单有财务知识是不够的。首先我们需要了解熟悉财政、金融、农业、工业、社保等各部门的业务知识和相关政策。只有具有这些知识和政策,我们才能读懂财务数据背后的故事,才能告别“别人做呆账,我们呆看账”的尴尬局面。其次需要我们加强政治、经济、管理等综合知识。国家治理是一门科学、一门学问。审计人员不能自以为是、随意指手画脚。只有具备了相关知识,才能做出切合实际的评价,提出科学可行的建议。最后需要我们提升从宏观到微观,再从微观到宏观的能力。审计人员应在掌握国家的法律法规、宏观经济政策措施等宏观信息的基础上,对各部门的预算进行微观审计,再从微观上升到宏观层面进行分析,才能有针对性地提出完善国家治理的审计建议,进而推进国家经济社会良好运行。
3.进一步加强审计理论研究。
从国家治理层面审查部门预算执行情况,实质上是审计转型升级的需要。转型升级,理论先行。深入国家治理层面审查部门预算执行情况,首先涉及审计基本理论—审计是什么、审计发展的方向等问题的探讨。其次要围绕部门预算执行审计工作中心和审计实践,突出应用审计理论研究,努力为深化部门预算执行审计提供智力支持。如国家治理层面部门预算执行审计如何做到“常审常新”,充分利用国家治理内容丰富、影响深远的特点展开审计?如何从体制和机制层面切实解决审计发现的问题,促进提升国家治理水平?如何提升部门预算执行审计的绩效审计层次,促进部门提高绩效管理水平和行政效能等等,都是摆在我们面前十分迫切的研究问题,需要我们认真加以研究和解决。
审计创新是充满艰辛的。从国家治理层面审查部门预算执行情况,意味着审计人员要作出更大的努力,更多的付出。但只有做好国家治理层面上的部门预算执行审计,审计自身才能成为有力的国家治理工具,才能有利于实现国家良治的目标。(蔡根)
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