摘  要：此次地方政府性债务审计年限长、范围广、时间紧、关注度高，对每一位审计人员都是全新的挑战。审计人员应当正确认识地方政府性债务的成因，充分评估地方政府性债务的风险，准确判断偿债资金来源是否充分，重点关注债务资金的投向。今后如果还要继续开展全国性债务审计，应认真总结此次审计中好的做法，充分利用好的经验并加以创新。
    关键字：债务审计  成因  风险  还款来源  投向 

    近几年，地方政府为促进经济发展，改善城乡基础设施，逐渐加大了投入力度，但受财政性资金投入不足所限，招商引资、土地出让、举债成了地方筹集资金的重要手段，由此引发各地政府性债务持续增长。特别是为应对金融危机，中央在2008年开始实施积极财政政策和4万亿的经济刺激计划，使得我国地方政府性债务显著增长，这不仅引发了外界对地方债务风险的担忧，也引起了国家对管理地方债务的重视。
    2010年6月审计署首次对政府性债务审计结果进行披露，刘家义审计长在审计工作报告指出，截至2009年底，全国 18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额已达2.79万亿元，且在融资、管理和使用等环节上还存在很多违规现象。地方政府性债务问题如果与中央政府债务、国有金融机构不良资产、社会保障资金缺口等财政风险综合考虑，它的不良影响将更大。报告在社会各界引起强烈反响，全国人大原副委员长成思危甚至提出“当它没有还款能力的时候，会造成中国的次贷危机，最后的结果只能让国家来买单或者造成通货膨胀”。同月，国务院专门发文要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务,并对融资平台公司进行清理规范。今年2月13日，国务院办公厅更下发《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，提出“摸清规模，分清类型，分析结构，揭示问题，查找原因，提出建议”的24字工作思路，对全国地方政府性债务的摸底调查成为2011年度全国审计工作的重中之重。
    自3月以来，审计系统举全国之力对31个省、市、自治区直至县一级地方政府性债务进行“地毯式”排查，此次审计覆盖范围之广、时间跨度之长前所未有，国务院通知中对政府性债务的定义也做了进一步明确。笔者参与了深圳市政府性债务审计，在两个多月的审计实践中对这一问题做了一定的思考，通过对政府性债务成因和影响进行粗略分析，在审计任务即将完成之际，与审计同行共同总结政府性债务审计的方法和重点，探讨化解政府性债务风险的策略，希望能为以后的债务审计工作提供些许帮助。
    一、审计过程中应正确认识政府性债务的成因
    地方政府债务，实质上是地方政府财政预算赤字的债务化。产生地方政府性债务的直接原因是地方在经济发展过程中遇到资金瓶颈，在政府财力有限、财政收入增长缓慢的情况下，地方发展需要大量资金，各种形式的举债成为重要手段。究其根源，由于我国财政体制的下地方财权与事权不相匹配，同时《预算法》不允许地方政府发行债券，这势必导致地方政府通过银行贷款、建立各类融资平台甚至吃土地财政的形式进行融资。同时，由于我国现行地方发展评价机制和干部考核机制的指挥棒作用，各地之间的竞争日趋激烈，加上各类监管部门对政府性债务缺乏系统有效的监督，才导致今天地方政府债务总量的急剧增长。因此，审计人员必须清醒的认识到地方政府性债务的形成不可避免，但在审计过程中，特别是像今年要逐笔审清债务的情况下，审计人员首先要对每一笔债务的成因形成正确的认识。笔者认为，对债务的成因审查虽较为简单，但却是债务审计的基础性工作，通过审查每笔债务如何形成，可以对分析债务结构、偿还能力以致最终提出化解债务风险的建议指出明确的方向，也能在审查的过程中发现个别地方和部门浑水摸鱼，借发展经济的名义举债用于“形象工程”、“面子工程”等。
    二、审计过程中应充分估计政府性债务的风险
    地方政府通过各种渠道的获得债务性资金，可以暂时缓解经济社会发展的资金压力，对扩大内需、拉动投资所起的作用也是有目共睹。从地方统计部门取得的数据可以看出，近年来政府通过加大投入，道路、学校、医院、燃气、公交等各项公共设施、基础设施都取得了显著的发展，因此我们必须承认地方政府性债务在经济社会发展中发挥的积极作用。然而，地方政府性债务的急剧增长也带来诸多问题，第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。第二、债务约束软化，恶化了社会信用环境。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。最后，债务风险是社会稳定的隐患。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。
    因此，在审计的过程中，审计人员应该分析政府性债务的总体规模、增长速度、偿债高峰期等各类指标，充分估计过度举债带来的风险，为防范债务危机提出有针对性的意见。
    三、审计过程中应准确判断偿债资金的来源是否充分
    欠债还钱，天经地义。无论以何种形式举债，作为债务人或担保人的地方政府都会在合约中注明偿债资金的来源。笔者认为，目前地方政府性债务总规模巨大，但单就总体规模来定论债务存在风险并不可取，只讨论负债根本不足以反映财政风险，在探讨这个问题中还应该充分考虑与债务密切相关的资产问题。举例来讲，深圳市公路局在1996年至2004年间曾为修建高速公路进行大量贷款或为企业提供担保，总体规模较大，但当时约定以过路费收入进行还贷，随着珠三角地区日益频繁的城市间沟通，深圳高速公路的收费逐年大幅增加，深圳市公路局的债务规模虽大，但都在借款期间全部偿清。相反，内地部分欠发达省份也以过路费收入大规模举债修建高速公路，在可预见的期间内，过路费收入显然不足以偿还贷款，在这种情况下，过路费收入作为偿债资金来源是否恰当就值得关注。因此审计人员应该准确判断偿债资金来源是否充分，这需要对行业、地区发展后劲有科学的认识，也对审计人员的综合知识提出了较高要求。
    四、审计过程中应重点关注债务资金的投向
    进一步来看，无论地方政府在举债或提供担保时是否有充足的理由证明其具备偿债能力，一旦债务形成，债务资金的投向将是最关键的问题。如果在举债时通过科学的测算，债务资金的投入能够形成稳定的资金收益和回报，偿债风险相对较低，那么债务资金能否完全投入将决定是否有足够的资金收益和回报来偿债。假如资金在使用的过程中由于缺乏可续有效地管理甚至挤占、挪用、闲置，则偿债风险势必增加。审计人员在审计项目资金使用情况上面有着丰富的经验，笔者以为，单纯以寻找化解债务风险策略为目的的审计，重点就是看资金的使用是否能够产生效益。
    但众所周知，政府在公共基础设施建设过程中也发生了大量的债务，这些债务资金投入到了市政、公交、基础教育、乡村公路、农田水利等公益性事业，社会效益虽大，但根本不可能产生任何经济效益，仅就项目论债务的话，这些项目的还款来源只能是财政收入。在一些落后地区，可预见的将来财政收入难以大幅增长，一旦偿债高峰期到来，这些债务从根本上来讲还要由全社会埋单。对于这类情况，笔者以为是否需要用举债的方式来发展值得商榷，尽管由于目前转移支付模式存在一定欠缺而导致举债不可避免，但最终还是应该通过完善转移支付制度来推动这些地区发展。
    五、对未来政府性债务审计的一点思考
    今年的地方政府性债务审计无论规模、范围、组织形式都是空前的，但是否绝后要看这次债务审计结果的利用程度。如果国务院及各省市区政府部门通过厘清债务规模，对债务审计中发现的体制、机制性问题加以充分解决，地方政府性债务也许就不会成为一个问题，以后也就不需要这种形式的债务审计。假如地方靠举债促进经济社会发展的现状依然存在，笔者认为债务审计就要持续进行。今年债务审计中大项目管理平台的模式为以后继续审计奠定了良好的基础，在短短两三个月期间就完成了三级政府8个年度的债务审计，以后继续审计的时候相信也不需要如此多的人力物力。如果以后还要持续这种审计的话，笔者建议：
    首先建立债务跟踪审计制度，按照今年的分工，各级政府及部门分月或季度继续向审计部门报送债务情况，审计人员对新增债务进行审核，将债务审计作为一个常规性的工作贯穿于各个审计年度。其次审计可以提前介入举债决策过程，像发改部门对项目建设进行核准、备案一样，审计部门可对同级政府及部门举债进行事前审核，看是否具备举债条件、还款资金是否落实、项目投入是否合规，这将有效地避免债务风险扩大。第三，在审计过程中应加强与财政部门和金融机构的联动，信息共享，口径尽量统一，这也可以为各级政府提供更有效的决策资料，对化解债务风险有根本性的作用。
    以上是本人一些不够成熟的思考，希望各位审计同仁多加指导。（化广辉）

    参考文献
    1. 刘家义，《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》 ——2010年6月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上。审计署网站，2010.06.24。
    2.蔡根，地方政府性债务成因初探。审计署网站，2010.11.16。
    3.洪再福，加强地方政府性债务监督 防范和化解债务风险。中华会计网校，会计文苑，2006.09.21。
    4.《新世纪》，谁来兜底地方债。财新网，2011.03.07。
    5，合肥在线，加强地方政府性债务管理的政策取向。凤凰网，2010.12.23。

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