构建财政审计大格局 提升审计工作水平
马玉湘(宁夏吴忠市审计局)
【发布时间:2011年11月22日】
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    构建国家财政审计大格局是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中的重要目标。财政审计大格局是一项系统工程,是审计机关充分发挥审计监督公共财政的职能作用,以维护财政安全为目标,以全部政府性资金为纽带,以揭示和防范财政风险为着力点,统筹整合审计资源,有机结合不同审计类型,从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息形成目标统一、内容衔接、层次清晰的财政审计工作体系。是促进建立完善的公共财政体系的客观需要,是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然要求,是对财政审计规律认识逐步深化的集中体现,也是对财政审计工作实践的全面总结。     
    随着社会经济的不断发展,财政体制改革的不断深入,传统的审计目标和审计模式亦面临许多新的挑战。为适应新形势新任务的要求,坚持科学发展的理念,以服务人大监督、服务政府决策、服务改善民生、服务防范财政风险、服务提高资金效益、服务完善制度建设为目标,不断创新审计方式,深化审计内容,提升审计成果,着力推进大格局下的财政审计工作。
    构建财政审计大格局,是将审计机关的审计主体、审计资源、审计对象、审计成果统筹运行的过程,也就是突出重点、不断加大财政审计力度及提升审计成果的过程。构建财政审计大格局要以预算执行审计为重点,以整合审计资源为手段,建立统一高效的审计工作协调机制,形成审计“一盘棋”的大格局,全面提升财政审计管理水平与成果。如何做好大格局下的财政审计工作,从以下方面谈谈看法。
    创新思路,强化四种意识
    一、强化整合审计项目计划意识。财政审计大格局是一项系统工程,涉及面广,不仅增加了审计项目计划的难度,更突出了审计项目计划的重要性。一要树立整合审计项目计划的意识。首先在确定项目计划时,应着眼全年审计工作布局,项目安排以财政审计的内容为基础,还应包括部门预算执行审计、财政决算审计、专项资金审计、固定资产投资项目的审计、其他财政收支审计和专项审计调查,加强各专业审计目标与财政审计目标的结合,把财政审计的重要事项贯穿于这些专项审计或审计调查中。以财政预算执行审计带动其他审计项目的开展,开展一拖N项目审计,避免各个项目之间互相孤立、互不搭界。其次在财政审计实施前,要紧紧围绕财政的“重点、热点、难点”问题,确定当年财政审计工作的重点和总体上要揭示的主要问题,充分整合统筹确定,然后分解到各业务科室分别实施。二要形成审计项目计划“一盘棋”思路。在制定年度审计项目时,围绕全部政府性资金,将所有审计项目通盘考虑。三要重视审计工作方案的编制。采用自上而下,自下而上的方法进行调查了解,充分摸清财政资金运作的脉络,制定具有指导性和可操作性的审计工作方案,用以指导审计工作。
    二、强化整合审计资源意识。构建财政审计大格局,各类审计资源的整合尤为必要。一要整合审计力量。利用审计机关的权威领导统一协调,整合全局力量,打破科室界限,围绕重要项目优化组合,形成局长直接领导,分管领导牵头,各业务科室共同参与,分工有序,协调互动的工作格局,形成整体合力。二要整合人员素质。坚持“走出去”和“请进来”,加强实战锻炼,加快培养审计人员一专多能。加快信息化建设步伐,有计划培训年轻计算机能手,以此带动整体计算机水平提高,有效利用现代科技手段提高人员素质。三要整合社会资源。结合审计机关审计力量的实际状况,对部分基建工程审计项目外聘专业技术人员参与审计,以化解审计力量不足的问题。
    三、强化整合审计工作方式的意识。将不同的审计项目有机地结合起来,是实现财政审计大格局的有效工作方式。鉴于财政审计涉及相关部门和单位较多的特点,在项目实施中,可以把不同的审计项目实行有机结合,即同级审与上审下相结合,财政审计与经济责任,审计与审计调查相结合,常规审计与跟踪审计相结合,真实合法审计与绩效审计相结合,揭露问题与促进整改相结合。充分利用各类审计手段,这样全面准确反映政府财政在管理和体制上存在的问题,达到整体推进、单项上突破的效果,提升财政审计的层次和水平。
    四、强化审计成果意识。要大力加强财政审计成果开发利用,进一步提升财政审计工作的宏观服务功能。要增强全员成果意识,精品意识和高端产品意识,抓住关键环节,用好载体,加大开发力度,提升成果质量,努力实现审计成果的最大化,更好地服务宏观科学决策,推进我市经济社会平稳较快发展。要通过披露公告审计结果,扩大宣传审计成果,使更多的审计成果进入领导层,进入社会公众视野,进入有关职能部门,以更好地引起各级领导、职能部门和被审计单位的重视,从而推动审计结论的落实,促进部门单位完善制度,强化管理,提高效益,充分发挥经济社会健康运行的“免疫功能”作用。
    创新方法,树立五种理念
     一、树立扩大审计覆盖面的理念。要从多方面进行覆盖,即要从审计范围进行覆盖,财政审计的重点对象是预算编制和执行的财税部门,同时也应将公检法、国土、交通、农林水等有非税收入筹集和专项资金分配权以及其他具有执政执罚职能的部门单位作为重点审计对象。又要从审计资金进行覆盖。要做到把全部政府性资金和资产纳入财政审计范围。一是把税收收入、非税收入、政府性基金等全部纳入审计范围。从当前的情况看,财政资金管理还不够规范,一些应当纳入预算管理的资金还没有完全纳入预算管理,因此,无论是进入金库的资金还是财政专户管理的资金都要全面审计,不留盲区。防止财政资金游离于财政预算管理之外。二是把上级财政下拨的资金全部纳入审计范围。随着深化西部大开发,中央及自治区财政转移支付资金和专项资金的数额越来越大,其资金量已占到财政收入总量的相当部分,因此搞好这部分资金的审计,特别是延伸审计意义非常重大。三是把全部国有资产的管理情况纳入审计视野。国有资产是保证国家机器运行和行使公共行为的物质基础。审计要把国有资产的安全运行和保值增值作为重点。要考查部门和单位对国有资产的管理是否规范,国有资产的处置是否符合法律要求,国有资产的收益是否纳入预算管理等。四是把政府性融资纳入审计范围。政府性融资平台取得的资金,都是以财政资金为基础而取得的,且数额巨大,能否用好这些资金,使它既安全运行,又能发挥最大的效益,也是财政审计所要研究的重大课题和努力的方向。
    二、树立财政审计一体化工作模式理念。审计一体化,是指审计机关内部各业务科室,上下级地方审计机关及其审计人员,实现审计力量、审计资源的科学整合,形成上命下从、上下联动、信息共享、互相协调、关系密切的统一有机整体,对财政审计等重大审计项目和上级审计机关统一组织实施的审计项目,实行统一部署、统一指挥、统一调度、统一实施的一体化工作模式。审计过程中将财政财务审计、经济责任审计、审计调查紧密融为一体,既充分利用了审计结果,避免了重复审计,又提高了审计效率。如对市园林局、市计生局、市交通局等单位的审计,涵盖了预算执行审计、经济责任审计,以及“公用经费”安排使用情况的专项审计调查,通过对不同部门公用经费安排使用情况的审计调查,揭示出财政部门预算公用经费不能满足正常工作需要,造成挤占挪用专项资金的问题。这种对多部门横向审计从机制体制上提出整改意见,得到市委政府的高度重视,责令相关部门在安排预算时进行调整,以保证部门正常工作经费之需要。通过对市计生局社会抚养费的审计以及青铜峡市审计局对各乡镇收取社会抚养费的审计,通过上下联动审计,发现社会抚养费征收率低,影响计生政策的落实的社会问题,得到市委政府的高度重视,责令相关部门加强征收力度,保证计划生育政策的有效落实。在对各县市公检法系统领导进行任前经济责任审计中,由于时间紧,任务重,采用上下联动的方式,充分利用当地的审计人员熟悉情况的优势共同组成审计组,如期完成审计任务,审计成果上下共享。审计一体化达到了一个审计项目多项审计成果的良好效果。
    三、树立全程跟进的审计理念。全程跟进,就是要跟着财政资金的走向,全过程跟进审计,直到具体的用款项目、单位和个人,确保资金在运行过程中使用性质不走样,资金数量不流失。首先要将预算编制、预算批复、预算执行、预算调整及决算全过程纳入财政审计范围。认真关注每一个环节,并且要环环紧扣,严格考核预算的合理性、公平性和科学性,预算执行的严肃性和刚性,预算调整的合法性。其次各职能科室相互配合,搞好部门预算执行审计和延伸审计。财政审计以审计财政、税务部门为出发,沿着资金走向进行辐射,按照温总理所说的“财政资金运行到哪里审计就跟进到哪里。”部门预算执行审计要以年初财政部门批复的《部门预算》为依据,全面考核部门收入和支出情况。通过延伸审计,可以有效地发现一些问题,如部门预算编制是否合理和完整、有无隐瞒截留收入、扩大支出、弄虚作假、资金转圈、贪污浪费、挤占挪用等。对“政府投资项目”进行绩效跟踪。首先要检查专项资金的专款专用管理情况;要随时掌握重大政府投资项目实施情况,按照“事前介入、事中跟进、事后监督”的要求,将审计关口延伸到全过程进行跟踪审计;再是要关注项目的建设进度、投资效益、工程质量。摸清项目决策、实施和运行情况,对项目投资决策的经济性、效率性、效果性及公益性进行综合评价,促进投资体制的完善和投资效益的提高。如吴忠市对“校安工程”以及“黄河砌护工程” 项目进行跟踪审计。 对“民生保障生命线”项目进行跟踪审计。树立民本审计理念,强化对教育、医疗、社保、就业等民生资金的审计;加强对支农、扶贫、救灾救济、水利、耕地补偿等涉农资金的审计监督。重点揭露和纠正惠农资金使用中存在的挤占挪用、截留坐支、损失浪费等影响资金管理的问题。
    四、树立财政资金绩效审计的理念。财政审计要以“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”为理念。要达到这个目标,归根结底是要对资金使用的绩效包括资金分配的合理性、资金运行的安全性和资金使用的效益性进行关注。财政资金的使用绩效如何,是要看它是否最大限度地满足了社会公共需要。应从以下几个方面加以关注:第一,预算安排是否公平合理。财政资金的最大特质就是它的公共性,是公共的,那就要公平使用,让它为全社会而服务。公平合理使用,应当成为进行财政资金审计时所首先要考虑的问题。从当前情况看,实行部门预算后,财政资金在合理、公平安排上有了很大的进步,但是预算不细化、部门预算不完整、以批支代预算、项目资金预算不够合理等问题还依然存在。因此,财政审计要通过提出合理化建议,促使财政部门实现预算编制的合理性和公平性。第二,资金使用是否安全可靠。财政资金使用的安全,涉及到国家经济的安全。财政审计要密切关注整个经济运行安全状况,高度关注财政经济安全和风险。例如政府性融资平台所筹集资金运用的安全性、以及一些重大政府投资项目决策的科学性和可行性。第三,资金使用是否最大限度地发挥了效益。财政资金发挥最大效益是财政资金使用的最高目标。财政资金运用的效益性,涉及到许多宏观的财政政策,也涉及到具体的项目安排。审计的重点是要防止决策失误造成损失浪费以及评价资金使用的效果。应当注重对社会保障、教育卫生、扶贫救灾等民生性资金以及政府性重大投资等项目立项的可行性、建成后的效益性等情况实施审计监督。通过对财政收支真实、合法、效益性的审计,揭示和反映体制机制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞,促进效能、责任政府建设。
    五、树立综合建议的理念。综合建议,就是审计建议“深”层次。要从微观到宏观,通过对具体项目的审计,运用综合分析,从体制、机制、制度方面,向政府和人大提出改进相关财政政策的意见和建议,这是审计机关在财政审计中发挥建设性作用的最高目标。从某种意义上讲,能不能提出深层次的、综合的、宏观的审计建议,是衡量审计质量高低的一个重要标尺。随着经济社会的发展,财政管理体制、机制、制度方面还存在许多需要进一步完善的地方,例如,如何做到财权和事权相匹配、如何提高转移支付资金的透明度和资金结构的合理性、如何加强非税收入管理、如何提高部门预算的合理性、如何扩大国库集中支付的覆盖率,等等。这些都需要我们在财政审计工作中认真思考,提出改进财政管理的意见。提高财政资金管理水平,提高财政提供社会公共产品的效益性。
    新的形势对财政审计工作提出了新的更高要求,按照新的要求,财政审计要增强宏观性、时效性和建设性,按照审计署“财政资金运行到哪里,审计监督就跟踪到哪里”的要求,围绕保持经济平稳较快发展这一主线,认真履行审计监督职责,坚持国家财政审计大格局的工作要求,充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能,同时围绕市委、市政府工作中心,进一步提升审计质量和工作水平,在更高的层面上发挥审计的建设性作用,更好地提升审计监督成效。(马玉湘)
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