国家审计中引入公众参与的特性及效用分析——基于国家审计“免疫系统”功能与公众参与治理的讨论
石传明(审计署驻成都特派办)
【发布时间:2011年11月18日】
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    摘要:国家审计在国家治理中发挥着“免疫系统”的重要功能,承担着监督监察的重要职能;公众参与作为国家治理中的实践模式之一,是现代民主政治的发展和进步。国家治理与公众参与治理的有机结合是在国家治理系统内部的相融相生。两者结合具有历史必然性和现实客观性,实现的目标一致;这种结合同时也具有明显的特殊性,既是公众知情权、监督权的实现,也是对特殊权力的监督。通过效用函数分析可见,国家审计“免疫系统”中的公众参与能够明显提高公众和政府双方的效用,公众参与的程度还决定着社会整体效用的实现程度。
    关键词:国家审计 公众参与 国家治理

    一、公众参与治理的相关概述
    现代民主理论的发展之一就是把公众引入其中,并赋予公众在民主政治和民主行政中以重要角色,公众的影响力较以往的理论有进一步的深化。西方国家的参与式民主是在对以往的代议制民主和多数决原则的批判和反思中发展起来的。这种现代参与式民主理论兴起于20世纪六七十年代,参与式民主(participatory democracy)的概念最早是由阿诺德?考夫曼在1960年提出(王锡锌,2008)。而进入到20世纪90年代后,公众参与治理应运而生。从本质上讲,公众参与治理即是参与式民主理论在国家治理层面的运用。也可以说,公众参与治理是参与式民主与治理相结合的结果。公众参与治理是现代民主发展的必然。
    由此可见,公众作为参与式治理模式中必不可少的参与方之一,是国家治理体系中的重要组成部分。而公众参与治理的过程,即是在一个国家的政治和行政活动中,通过“公众充权”这一程序来实现一般公民的参与权、表达权、知情权和监督权等基本公民权利。王锡锌(2009)认为,公众参与治理是通过平等的协商、沟通、合意机制为行政过程和结果提供多元主义民主正当化资源。而公众理性和平等的表达、讨论、协商、妥协等参与性机制可以为行政过程和结果提供民主正当化资源。由此可见,公众参与作为一种治理模式是深化民主的重要途径。
    在我国,随着民主化建设不断得以深入发展,在制定公共政策中引入公众参与的形式早已经有所涉及,公众参与在环境治理、城乡建设、政府价格决策等诸多领域内已得到充分地实现,具体已经出现了代议、咨询、公示、听证、信访和法律草案的公共评论等形式。可以说,公众参与治理在我国的民主生活中早已经生根发芽。彭勃(2007)认为,结合我国的实践情况看,一方面,公民参与是科学决策的信息机制;另一方面,公民参与也是公共决策的科学评价机制;同时,公民参与机制还是提高公共政策合法性的根本途径。
    二、国家审计与公众参与治理的特性分析
    国家审计是国家治理中监察监督的重要组成部分,而公众参与在国家治理系统中承担着必不可缺的关键性角色。可见,国家审计与公众参与治理具有相容性。从两者的辩证关系看,一方面,公众参与治理可以通过国家审计实现监督,公众参与治理可以把国家审计作为一个渠道,主要通过国家审计的监督职能作为公众参与的切入口;另一方面,国家审计也把公众参与作为系统内的一个组成部分,通过公众影响力深化监督职能。公众参与和国家审计同时作为国家治理系统中的重要组成部分,两者的结合是在国家治理系统内部相生的结果。
    (一)国家审计和公众参与治理相结合的必然性
    将国家审计与公众参与治理相结合,或者说将公众参与引入到国家审计系统中,是我国民主政治和民主行政发展的需要,也是建设社会主义法治国家的需要。党的十六大报告曾提出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。进而,党的十七大在“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的基础上进一步提出,“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度。”因此,国家审计与公众参与治理的结合是我国民主制度建设的需要。
    公众参与治理是我国人民当家做主的有效实现形式。将国家审计与公众参与治理有机结合,在国家和社会的管理中充分依靠人民的力,是社会主义国家性质的必然要求,是我们党“以人为本”国政方针的重要体现。我国的政治体制改革也是与公民的政治参与积极性不断提高紧密联系的,引导公民有序地依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业是我国建设社会主义法治国家的必然选择,在国家审计“免疫系统”中纳入公众参与是政治改革的组成部分。可以发现,公众参与程度不但是促进决策民主化的手段,同时也是衡量决策民主化的重要指标。而大力加强决策的公开性、透明性、公众参与性是符合中国特色市场经济和法治建设需要的。当前,我国政府的机制创新与构建和谐社会都需要将公众的参与纳入其中。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局是健全中国特色的社会管理体制的重要途径。同时,公众参与治理也符合世界民主政治的发展潮流。民主进步的要求必然决定了国家审计应将公众参与纳入系统内部,充分发挥公众的监督职能,深化国家审计“免疫系统”的防御性和预防性功能。
    (二)国家审计与公众参与治理相结合的客观性
    国家治理中对公众参与的引入是对公民权利的承认。从现实看,我国公众的政治素养不断提高,公众参政议政的意识不断加强,公众参与治理的积极性空前高涨。随着我国民主政治的不断发展深化,民主公开的价值取向已经在社会的各个角落生根发芽,公众的政治价值观和行为方式都发生了深刻变化。逐渐地,我国公众的行为活动已经能够依照民主价值观和民主理念有序地展开。相应的,民主政治的发展也唤醒了公众的参与意识,从而使得公众更加清晰地认识到了自我权利,进而希望通过民主政治参与来维护自身的权益,并且希望促进社会利益合理公正地分配,而且能够充分表达并一定程度实现自己的意志、愿望和要求。由此可见,公众参与治理的民主环境在我国已经开始成熟,我国公众的参与热情不断高涨,在国家审计“免疫系统”中赋予公众以重要角色,将国家审计与公众参与治理有机结合是与我国当前的政治、社会环境相一致的。
    公众对自我利益的合理诉求以及表达渠道的拓宽都决定了国家审计与公众参与的客观现实。在我国,经济的发展进一步强化了公众对自我利益的追求。特别是改革开放后,各种外来思想的渗入也使得人们的利益意识得到苏醒。同时伴随着民主观念的不断强化,一方面,人们希望通过合法的途径追求合法的利益;另一方面,他们希望参与到与自身利益相关的各种公共政策的制定中,从而保证自身的合法利益不受到侵害。这样一来,对政府政务公开的呼声日益高涨,公众往往要求政府在政策的制定中能够公平合理地反映并兼顾到他们的利益。同时,现代媒体技术迅猛发展,信息传播的速度不断加快,信息传播的渠道在广度和深度上都实现了突飞猛进,公众参与的方式更直接、简便。公众希望自己的意志得到尊重,表达意志的渠道更加充分。而一旦公众的利益受到侵害,公众的表达方式更加多样,实现的渠道更加广泛,对社会的影响力更容易被片面放大,危害也就更大。由此,将公众计入国家审计“免疫系统”的组成因子具有现实必然性。国家审计与公众参与治理在微观和宏观领域的充分结合才能实现公众的利益诉求,公众的知情权和监督权才能得到充分实现。
    (三)国家审计与公众参与治理的目标一致性
    国家审计系统中引入公众参与是公民权对公权的一种约束,国家审计的目标是为了保护公众的切身利益,国家审计机关和公众所关心的内容一致,所追求的根本利益一致。国家审计通过对政府的权力进行有效监督,其本质是为了保证人民赋予的权力能够真正为人民谋利益。国家审计对政府权力进行有效监督,可以促使政府能够真正保护人民的利益,保证国家机关的工作人员能够做到廉洁奉公、全心全意为人民服务、一心一意为人民的谋利益。
    国家审计作为保障经济和社会正常运行的“免疫系统”,其根本目标是维护人民群众的根本利益。刘家义审计长提出,国家审计要“严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件,更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题,更加注重增强改进和完善建议的针对性,着力维护国家经济安全,着力推进科学发展,着力推进改善民生,着力推进深化改革开放,着力推进民主法治建设,着力推进反腐倡廉建设,在更高层面发挥审计保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’功能”。而这些方面恰恰也是民众最关心的问题,是对人民利益的根本保障。近年来,有关汶川地震的跟踪审计、政府领导人的经济责任审计以及对重特大公共事件和投资项目的重点审计都充分体现了国家审计“以人为本”、“服务群众”、“维护民生”的工作方针,其工作重点是保护人民的利益不受侵害。
    (四)公众参与对国家审计的约束性
    历史经验表明,不受制约和监督的权力容易导致权力滥用和腐败发生。而国家审计作为政府权力的监督机构,其手里有一种特殊的权力,对这种权力的约束也是必不可少的。国家审计系统中引入公众参与即是对自身权力的监督和约束。公众参与有助于国家审计“免疫系统功能”的提升。公众监督具有免疫的自我揭示功能,能够有效消除有机体内的毒素,保证有机体内的新陈代谢能够良性循环。
    国家审计工作的特殊性使得审计人员与政府权力接触紧密,审计内容和审计目标的特殊性又决定了审计人员容易成为寻租的对象。可以说,审计工作和审计人员面对的“被寻租”的风险敞口很大,这种风险的抑制和降低是国家审计“自身免疫”的重要内容。换言之,当有机体内的免疫细胞自身变质、变性甚至发生癌变时,毒素的有效排除和清除变得十分关键。国家审计是国家治理的重要组成部分,在国家审计这个系统内把公众监督的角色进行内部化,使公众的监督职能体现在对审计系统内部的监督,公众参与治理的这一实现路径对国家审计而言是非常重要的。从而,国家审计“免疫系统”将会不但具有了自我完善、自我清毒的功能,而且,公众将作为系统内的抗体因素使得排毒渠道更加通畅。
     
    (五)国家审计系统中公众参与的特殊性
    纳入到国家审计系统框架中的公众参与治理不同于一般的公众参与治理,其特殊性是与国家审计工作的特质密切相关的。首先,审计工作作为保密性、技能性、规范性、组织性要求都比较高的工作,一般公众不可能参与到具体的审计工作中。这与在政策制定中公众表达意见和参与决策有明显的不同,这里的“公众充权”应当仅限于知情权和监督权。而知情权和监督权的实现则主要通过审计公告制度。
    就普遍的公众参与治理而言,公众为了维护自身利益和社会利益而自愿地通过各种合法方式参与社会管理,公民参与治理的方式是公民直接介入到政府管理和公共政策制定过程中。这时,往往是一些具有共同利益的群体,介入到政府涉及公共利益事务的决策中,参与提出意见与建议的活动中。也就是说,公众参与的主要方式是对公共事务决策的参与、讨论、协商,是公民对自身的社会管理权利的行使,这种参与的结果是政府制定的政策法规中体现了一般公众的利益诉求和观点意见。当深入到基层的实际操作层面时,民众参与的方式甚至可能是民众集体决策、集体管理和监督。
    国家审计在国家治理中承担的重要角色是检查和监督,相应地,公众参与治理在国家审计中的主要路径应该是通过监督政府行为而实现的。公众的监督机制通过审计公告作为直接切入口,从而实现了国家审计自身的监督机制与公众形成的舆论监督机制有机结合,这种结合将会强化制约和监督政府权力的效果,促使政府行政方式永远朝着有利于保障人民利益的方向转变。
    国家审计为公众提供的参政议政的另一重要渠道是通过知情权的实现来体现的。信息公开的程度制约着国家民主法制化的进程,国家审计结果的公告制度保证了公众对审计结果的可获得性,从而实现了公众对政府执政信息的知情权。公众能够获得的政府执政和公共管理信息越多,就越有机会直接参与国家治理。公众对政府行为信息的掌握在有助于其行使监督职责的同时,更有利于其在参与治理中提高意见和建议的合理性,从而政府政策中依据于公众意见部门更具科学性。有公众参与的政策制定往往会因为考虑了公民的意见和建议而变得更加具有现实的可操作性,公民将会更加理解并支持政府的决策,而当政府的执政活动有了来自一般公民的理解和支持时,政府的公共管理工作也将会更少地遇到民众的对抗,社会主义和谐社会的实现路径更加光明。
    三、公众参与在国家审计“免疫系统”功能中的效用分析
    国家审计的内涵是依法利用宪法赋予的权力,对政府权力进行制约和监督。国家审计作为权力的监督与制约机制,对于促进民主政治和民主执政的建设具有非常重要的作用。公众通过国家审计系统中的监督职能参与国家治理,国家审计系统中的审计公告制度为公众的监督权和知情权提供了有力保障。公众参与作为国家审计“免疫系统”中的重要组成部分,承担着“免疫监视”的重要职能。这种“免疫监视”功能一方面体现在对政府行为的监督,同时也体现在对审计系统内部权力的制约。当然,作为国家治理中的组成部分,对政府权力的监督和约束才是公众参与治理的重要体现。
    公众参与治理是民主建设的重要方面,国家审计与公众参与具有有效结合的天然属性。将公众参与引入到国家审计“免疫系统”中,充分发挥公众的“免疫监视”职能,形成了制度化的监督与制约机制,有利于国家审计最终目标的实现,有利于公众利益的保护,同时也能加强对政府监督的力度。下文通过对政府和公众的效用分析来做具体的说明:
    (一)假设条件
    假设1:公众参与治理的主要途径是通过审计公告行使知情权和监督权;
    假设2:政府机关人员是政府意志的具体执行人,决定政府整体的工作效果,政府人员在具体的工作中有2种选择:尽职和失职;
    假设3:政府机关人员尽职工作,仅获得收益为含补助的工资收入(w),为此相较于失职,他们要付出更多的时间和精力(t);如果出现失职,除了工资(w)外,还同时获得额外收益(e)。记政府机关人员的效用函数为f1;
    假设4:对于公众,如果政府机关人员尽职工作,那么就不存在利益损失;如果他们失职,公众的利益会受到损失(l)。同时,公众希望自己的知情权得到实现,如果审计公告,那么公众对信息的掌握会给自身带来满足感(c),反之则损失这一部分。记公众的效用函数为f2。
    (二)效用分析
    分两种情况讨论:1、审计机关对政府进行审计,但不向公众公告结果;2、审计机关对政府进行审计,同时向公众公告结果。
    1、审计机关对政府进行审计,但不向公众公告结果
    在政府机关人员尽职工作的情况下:f1=w-t; f2=-c。
    但当政府机关人员出现失职时,审计机关会根据审计结果要求政府机关进行整改、弥补损失或对其进行移交处理和处罚,这时政府机关会出现利益损失(i),则有:f1=w+e-i; f2=-c-l。
    2、审计机关对政府进行审计,同时向公众公告结果
    当政府机关人员尽职工作时,相较于审计结果不公告而使公众对政府行为存有怀疑的情况,在审计结果公告下,政府尽职的结果会大大增强公众对政府的信任,政府的公信力将会提升,政府从中获得一定的效用(d),则有:f1=w-t+d; f2=c。
    当政府机关人员出现失职时,政府除了接受审计机关及其他相关政府部门的处理之外,公众对其的信任程度将大大降低,而为了应对公众的质疑和质问,政府机关需要付出额外的人力或财力对公众进行安抚,这时政府机关要另外付出一部分损失(a),则有:f1=w+e-i-a; f2= c–l。
    政府的效用矩阵为:
     
    可以发现,在政府尽职的情况下,公众参与会增加政府的效用,对政府自身来说是有利的;而在政府失职的情况下,公众参与后政府付出的代价要高于公众不参与的情况。由此,公众参与能够加强国家审计的监督职能,公众将更加关注审计结果的执行情况。而对于尽职的“好政府”,公众参与后对他们信任增加也体现了公众对政府评价的公平性。显然,“公众参与”是一个明显的占优策略。但在“公众参与”的前提下,“政府尽职”、“政府失职”的策略谁优谁劣无法直接判断,而其中的t、e、i是假设前提中的固定因素,因此,两种策略的比较主要取决于d、a。而基于效用分析中的介绍可见,a和d的大小主要取决于公众参与的程度。如果公众参政议政的意识越强,公众对政府决策和行为对自身利益产生的影响越关注,那么,“政府尽职”而使政府公信力的提升程度(d)就会越高,“政府失职”而要向公众负责的损失(a)同样增加。在这种情况下,(公众参与,政府尽职)显然是占优策略。结果表明,公众参与将有利于提高政府自身的效用,而公众参与的程度决定了政府的策略选择,公众参与越深入将越有利于社会整体效用的提高。
    公众的效用矩阵为:
     
    通过图3可以明显看出,(公众参与,政府尽职)是占优策略。结果表明,对公众而言,参与途径的扩展能够增加自身的效用,将公众参与引入到国家审计“免疫系统”中,充分发挥公众的“免疫监视”职能,公众的参与权、知情权和监督权的有效实现,符合公民的利益诉求。
    四、结论
    公众参与治理是现代民主的发展方向之一,公众参与能够促进民主政治和民主执政的深化。近些年来,我国民主政治建设已经取得了十足的进步,将公众参与适当地引入到国家审计“免疫系统”中的政治、经济和社会环境已经开始走向成熟。在国家审计系统中纳入公众参与,符合我国民主建设的需要,两者的目标是一致的。但不同于一般的公众参与治理的方式,国家审计“免疫系统”中的公众参与主要通过审计公告制度来实现,“公众充权”主要体现在知情权和监督权方面。公众参与是对国家审计“免疫系统”功能的实现,从而使国家审计对政府权力的监督和制约功能得以强化,而公众知情权、表达权和监督权等基本公民权力的实现是民主建设的重要内容。通过具体的效用分析可以发现,国家审计“免疫系统”中将公众参与的治理角色纳入其中,对政府和公众都是十分有利的。(石传明)

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