一、引言
    国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特定的秩序。 换句话讲，国家治理就是对国家和社会的控制、管理和服务。审计作为经济监督部门，终极目标是要维护正常的经济秩序，达到促进管理和服务的目的，这与国家治理的目标指向在本质上是一致的。因此说，审计是国家治理的重要组成部分，它以国家治理的工具这一外在形式而存在。审计如何在国家治理中发挥应有的作用？笔者认为，在当下，立足于审计工作本身，充分发挥预防、揭露、抵御功能，履行好在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”职责，促进经济社会实现可持续发展，是为正确之途。
    探究国家审计与国家治理的内在关系，从宏观上把国家审计作为一个整体，往往会遮蔽国家审计结构体系内生的差异性和不平衡性。目前，我国国家审计实行双重领导体制，属于行政型的审计体制。这一体制的主要特点是基层国家审计（即地方国家审计机关）受当地人民政府政府和上级审计机关双重领导，且以当地人民政府领导为主，上级审计机关侧重于业务指导。这决定了基层审计的独立性不能从根本上得到保障，且开展工作所具备的条件、组织的形式、面对的形势也是独特的、具体的。因此，从基层国家审计的视角探寻国家审计与国家治理的关系，有其十分重要的理论意义和现实意义。
    二、基层国家审计在国家治理中应有的责任
    探究基层国家审计在国家治理中的责任，应在在国家治理的框架体系中寻找审计的“坐标”。笔者把所在基层审计机关的工作内容与所属地方政府的中心工作相结合，发现“经济安全”、“民生利益”、“民主法治”、“环境保护”、“社会管理”、“反腐倡廉”等六大命题是当前政府的工作重点，也是基层审计应担负责任的关键所在。
    责任之一：维护经济安全
    所谓国家经济安全，是指经济全球化时代一国保持其经济存在和发展所需资源有效供给、经济体系独立稳定运行、整体经济福利不受恶意侵害和非可抗力损害的状态和能力。 随着我国经济全球化的加速，国民经济发展受到各方挑战和威胁的可能性也空前加大。这种挑战和威胁来自于两方面：一是在经济发展保持一定增速的前提下，国内经济能否始终处于稳定、均衡和持续发展的健康状态；二是全球经济一体化背景下，我国经济发展所依赖的他国资源和市场能否保持稳定与持续，使我国的核心利益不受威胁。尤其是当金融危机席卷全球，国际金融市场处于动荡之中，国家经济以及国家资金安全成为整个社会的普遍担忧。因此，在经济全球化的大环境下，如何维护国家经济安全，保障国家根本利益，成为国家治理的重中之重，也成为基层审计急需重点思考的问题。
    责任之二：维护民生利益
    科学发展观的核心是以人为本。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，社会主义的根本目是为人民群众谋福利，这决定了着力改善民生是国家治理的一项重要职责。改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，大力发展社会生产力，切实解决落后的社会生产与人民群众日益增长的物质文化生活需要的矛盾。时至今日，我国社会主义市场经济体制已初步建立，随着发展的逐步推进各类社会矛盾也集中显现，贫富差距、社会公正、公共服务滞后等问题凸显，这些问题处理不当都将损害民生利益，损害党和人民、政府和人民的感情。因此，各级人民政府普遍把解决民生问题放到了国家治理的重要位置，积极打造“民本”政府，切实承担起保障民生、改善民生、发展民生的责任。在这个过程中，审计应自觉在实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益中担当重任。
    责任之三：推进民主法治
    十七大报告也指出:“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”民主法治既是和谐社会的根本保障，也是和谐社会的内在要求。近年来，按照科学执政、民主执政和依法执政的要求，以推进社会主义民主政治的制度化、程序化、法律化为着力点，各级政府把民主法治建设作为执政的重点，在推进民主法治建设的重点领域采取了一系列举措，但是必须看到民主法治建设还任重道远。国家审计是民主法治发展到一定阶段的产物，也是维护民主法治的重要工具。作为推动民主法治发展的内生性机制 ，国家审计应全力维护国家法律的严肃性，使国家的法律法规特别是财经领域的法规得以贯彻落实，在维护和促进法治建设上发挥重要作用，推动依法治国方略的有效落实。
    责任之四：推进环境保护
    科学发展观要求实现协调、稳定、可持续发展，就是要实现经济发展和人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。新的历史时期，我国的环境保护工作面临新的挑战，国家明文规定：地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。在这样的形势下，各级人民政府把环境保护工作摆上重要议事日程，定期研究和及时解决环境保护的问题，并逐步形成制度。这其中，焦点问题是如何正确处理好环境保护与经济建设的关系，既要实现经济又好又快发展，又要减少经济发展对环境资源的破坏，利用有限的资源实现经济效益最大化。因此，正确处理环境保护与经济建设的关系，不仅是各级政府的基本职责所在，也是新时期提高执政能力的重要标志，同样也是审计工作必须关注的重点。
    责任之五：促进社会管理
    十六大以来，党把社会建设纳入了中国特色社会主义建设“四位一体”的总体布局，做出了构建社会主义和谐社会的重大决策，明确了社会建设的重点任务。随着经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化，我国社会建设管理面临不少新情况、新任务和新要求，比如社会建设相对滞后于经济建设，社会管理相对滞后于社会发展，居民收入水平相对滞后于经济发展水平等。随着社会流动性和开放性显著增强，城乡结构、人口结构、就业结构及利益分配结构等都在发生深刻变化，使社会管理面临新的挑战。因此，社会管理将是当前和今后一段时期各级政府的重要职责。基层国家审计同样担负着促进社会和谐的责任，必须自觉把思想和行动统一到中央和省有关决策部署上来，在社会管理工作中发挥应有的作用。
    责任之六：促进反腐倡廉
    胡总书记在“七一”讲话中指出：“90年来党的发展历程告诉我们，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。” 他提到，当前有四种危险“更加尖锐地摆在全党面前”，其中之一便是“消极腐败的危险”。虽然近年来反腐败工作取得了明显成效，但反腐败的形势依然严峻，任务依然艰巨。当前，腐败行为在一些领域仍然存在，一些腐败案件涉案金额巨大，造成的影响极坏，腐败案件的类型、性质以及作案的手段也出现了诸多新变化，党员干部的作风仍有待进一步加强，损害群众利益的不正之风仍然在一定程度上存在。作为反腐倡廉的重要部门，基层国家审计应该对反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性保持十分清醒的认识，在构建惩防体系、建立健全预防腐败长效机制建设中充分发挥建设性作用。
    三、基层国家审计与国家治理要求还有差距
    当前，基层国家审计的作用正逐渐由经济扩大到政治、社会等国家治理的各个领域，审计的地位随着审计作用的充分发挥也与日提升。但也必须看到，与审计应在国家治理中承担的责任要求相比，基层国家审计还存在一些差距，主要表现为：
    一是对审计在国家治理中的使命认识高度不够，思想观念有待进一步解放。基层国家审计对审计在国家治理中的使命认识上存在“三个不足”：对审计在推动科学发展中的使命和责任认识不足；对审计在党委政府工作大局中的地位和职能认识不足；对运用科学发展观指导和推进审计科学发展的认识不足。针对以上不足，需要在观念上实现“三个破除”：思维方式要破除专注微观、就事论事的思维定势；审计目标要破除查错纠弊的狭隘观念；审计方法要破除凭经验查帐的落后习惯。
    二是对审计在国家治理中的职能定位有偏差，建设性作用有待进一步发挥。国家治理要求审计工作必须从以批判为主的监督者向以监督为途径、以发展为目标的建设者转变。传统审计对审计的定位更多是监督，现代审计则逐步转向了监督与服务并重，但审计工作立足于服务、反映审计情况着眼于服务、提出审计建议注重于服务的意识还不够；审计工作的重点、内容、成果与国家治理的目标期望还不相适应。
    三是审计队伍现状与国家治理要求有差距，能力素质有待进一步提升。审计队伍建设还存在“四个不适应”：一是思维方式、宏观意识和创新能力与国家治理要求不适应，运用科学发展观指导审计工作、更好地服务经济社会发展的能力还不强；二是知识与专业结构与审计事业发展不适应，综合性人才缺乏；三是力量与任务不适应，二者未能同步提高；四是技术方法与形势要求不适应，审计信息化建设需进一步突破。
    四是审计成果在促进国家治理中转化不够，成效有待进一步拓展。审计在国家治理中的成效最终要体现在审计成果的运用上。多年来，基层审计在审计成果转化上做了大量卓有成效的工作，但运用还非常有限，审计意见和建议的可操作性还不够强，尤其是完善制度、机制和体制的建议比较少；推进审计成果运用的工作机制还不够完善；对审计成果的提炼、分析和整合还不够，审计成果的质量还有待进一步提高。
    五是审计管理与国家治理要求有差距，机制创新有待进一步推进。目前，基层审计的计划管理大多处于被动接受状态。主要表现为：项目选择自主性受限制，缺乏科学性；审计对象选择和项目确定缺乏严格的标准和认证程序；审计计划安排偏重本年度，缺乏长远性；重点工程项目执行进度受限制，工作开展依赖于资料报送，且跨年度项目较多；计划完成后的质量评估、绩效评价跟进不及时；项目“调增调减”相对随意，审计成本意识不强。
    基层国家审计要在国家治理中发挥积极作用，必须牢牢把握国家治理对基层国家审计特殊而具体的需求，认真研究和思考促进管理的具体目标和措施，更好地为国家治理提供支持。基层审计不符合国家治理要求的几个问题，已在一定程度上制约了审计工作质量的提高，迫切需要在实践中通过进一步加强改革和创新逐步加以解决。
    四、基层国家审计在国家治理中发挥重要作用的途径
    基层国家审计要在国家治理中发挥重要作用，从根本上讲，必须牢牢把握 “两手抓”：一方面要抓揭露和查处违法违规问题，发挥审计在国家治理中惩治腐败、加强廉政建设的作用；另一方面要关注重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展和国家治理的机制体制，发挥审计的建设性作用。
    从审计工作内容看，基层审计应在参与国家治理中树立六大观念、突出六项重点：
    一是树立“安全观”，从维护经济安全出发，更加注重规范秩序和防范风险。基层审计在参与国家治理中，不仅要关注财政资金的安全，还要上升到国民经济的高度，关注其可能存在的风险，并及时揭示或预警，以保障经济社会健康运行。具体来说，要发挥三个方面的作用：探索建立“事前介入、事中督查、事后追究”的全过程监督制约机制，对有可能发生的风险或问题进行预测和评价，发挥审计的前瞻性作用；关注经济社会运行中存在的薄弱环节和潜在风险，揭露和纠正违法问题和行为，深刻揭示体制机制上的问题，尤其要揭示和反映事关国家经济安全的各项宏观调控政策措施的贯彻落实情况，发挥审计的批判性作用；及时发现带有苗头性、倾向性的问题，重点要加强对国有企业、金融机构、小贷公司等资产的安全运转情况和质量，针对存在的不足提出解决问题的意见和建议，发挥审计的抵御性作用。
    二是树立“民本观”，从维护民生利益出发，更加注重保障民利和改善民生。基层审计机关在参与国家治理中，应以创新开展民本审计为载体，一如既往地把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为审计工作出发点和落脚点。应把有效保障民生利益作为审计立项安排、评价标准制定、科学组织实施、工作成效检验等环节的依据和标准。应广泛关注各类民生主题，系统开展审计和审计调查，同时要重点查找被审计单位在民生项目管理、资金使用、政策落实等方面存在的问题和不足，并督促整改落实到位。应把居住、医疗、养老、教育、就业、交通、环境、社保等民生主题作为审计监督的硬性指标，让被审计单位以人民满意度为标准，使民生项目产生良好的社会经济效益。要加大“问审于民”和“问计于民”的力度，使审计工作充分体现民意，加大审计结果公告力度，使审计工作面向群众、贴近群众、服务群众，切实维护民生利益。
    三是树立“法制观”，从推进民主法治出发，更加注重责任法制、公开透明。现代审计是民主与法治的产物，也是推动民主法治的工具。在国家治理中，审计通过对政府及其所属部门在经济调节、社会管理和公共服务等财政、管理和责任履行情况的监督，关注权力运行和工作效益情况，促进被审计单位强化责任，改进管理、转变职能、提高绩效，强化政府自身的治理。具体来说，基层审计应着重从两个方面推动民主与法治建设：一方面，通过依法对财政财务收支进行真实、合法、效益审计，督促被审计单位立足于代表人民、服务人民的责任依法行政，使政府责任这一行政权力的核心法制化，努力建设责任型政府、法制型政府；另一方面，通过采取加大审计结果公告力度等举措，使政府及其所属部门的行政行为进一步规范化、透明化，使人民和广大纳税人充分了解情况，促进公开、公平、公正。
    四是树立“绿色观”，从推进环境保护出发，更加注重节约资源、保护环境。在参与国家治理中，基层审计应积极开展环境审计，引导和促进被审计单位更好地落实科学发展观，更加合理地利用资源、保护环境，加快转变经济发展方式，以最小的环境成本创造最大的经济价值。要重点开展对土地、水等重要资源保护与开发利用情况的审计，重点揭露和查处损失浪费资源、危害资源安全的行为；要强化生态环境审计，重点揭露和查处尤其是工程建设中存在的破坏生态、污染环境等较为严重的行为；要在确保管理使用安全的基础上，积极尝试对资源、环境保护资金的社会效益和环境效益进行客观评价；要以企业为主要对象进行节能减排专项审计调查，着重关注大气、固体废弃物、生态平衡等领域的情况，促进相关企业严格落实措施，发挥审计工作在资源管理和环境保护中的积极作用。
    五是树立“绩效观”，从促进社会管理出发，更加注重效益优先、公平正义。在国家经济社会改革发展进入攻坚阶段，引发利益冲突的风险不断加大，给社会管理带来了严峻考验。基层审计应以绩效审计为重要工具，通过对经济性、效率性和效果性的审查，促进效益优先和公平正义，在推进社会管理中发挥重要作用。要把绩效审计贯穿于财政审计、专项审计、经责审计和国企审计之中，既要考查资金使用“对不对”，更要评价“好不好”，尤其要考查项目和资金在改善群众生活、促进公平正义方面发挥的作用。要探索建立符合科学发展要求、可操作性强的绩效审计评价体系，针对不同层次、类别和对象，确定绩效审计的目标、方法和程序，选择恰当的评价指标和标准，反映社会管理在体制机制上的共性问题，并有针对性地提出改进和提高的建议，促进提高社会管理水平，构建和谐社会。
    六是树立“廉政观”，从促进反腐倡廉出发，更加注重惩防并举、长效管理。作为监督部门，基层审计要在国家治理中开展好七项工作，大力推进反腐倡廉建设：要加强对中央、省和市重大决策部署贯彻执行情况的跟进审计，促进宏观经济政策落实到位；要注重揭示和反映经济运行中的突出矛盾和潜在风险，着力维护经济安全；要在工程建设领域、“小金库”等专项治理工作中充分发挥审计职能作用，促进完善长效管理机制；要强化对政府投资建设的重点项目的审计监督，保障项目顺利实施，促进提高建设资金效益；加强对行政权力运行的审计监督，促进依法行政和党风廉政建设；强化对民生工程和专项资金的审计监督，维护百姓利益，促进和谐社会建设；在加大揭示和反映违法违规问题力度的基础上，更加注重从体制机制层面揭示、分析和解决问题，充分发挥审计的预警性和建设性作用，推进反腐倡廉建设进一步深入。
    在审计基础建设上，基层审计应着重做好两个方面，为参与国家治理提供保障：
    一是创新审计管理机制和技术手段，提高审计工作成效。全力推进绩效审计，注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等方面综合考虑效益、效率和效果，选择对某项宏观经济政策的实施、对某项公共资源和财政资金的配置、对某个项目的绩效进行宏观分析，为进一步完善宏观管理提供参考；积极探索跟踪审计，通过关口前移，实现全过程跟踪监督，及时发挥预警和控制作用，提高审计工作成效，确保财政资金安全和高效运作；大力推进审计信息化建设，加大资金投入，加强计算机人才培养和自主研发，努力使信息化手段在项目管理、质量控制、办公自动化、审务公开等方面得到充分应用，实现对财政资金的动态监督。
    二是切实加强审计队伍建设，为审计监督提供坚实保障。以创建审计文明为抓手，在审计队伍的观念、素质、作风等方面“更新升级”；强化领导班子建设，努力打造团结共事、勤勉廉政、开拓进取的坚强领导核心，共谋审计事业高水平发展;要强化审计能力建设，按照解放思想、提高素质、增强能力的要求，进一步抓好教育培训和实践探索，提高审计干部贯彻落实科学发展观的意识和能力；强化审计机关作风建设，着力抓好政治文明、精神文明建设，提高审计队伍的思想道德水平，促进审计系统的行风建设，促进审计工作和谐发展。（周志豪）

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