浅析国家审计如何在国家治理中发挥积极作用
贺澜 杨博文(审计署驻济南特派办)
【发布时间:2011年11月17日】
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    【摘要】国家审计是国家治理的重要基石之一,完善国家治理是国家审计工作的目标和任务。从国家治理的高度来看,国家审计应走出传统的财政财务收支审计,不仅考虑财政财务信息真实性的评价,更应看到具有较高层次的“受托责任”。本文从公共受托责任角度着眼,从未来的国家审计发挥国家治理着手,结合国家治理过程中政府职能转变对国家审计工作提出的新要求,论述了国家审计如何在国家治理中发挥积极作用,即进一步强化对政府公共受托责任履行情况及其报告的监督机制;建立有效的政府绩效评价机制、完善经济责任审计体制并使其“规范化”、“常态化”,还应在此基础上提升国家审计的前瞻功能,在国家治理中进一步发挥积极作用。
    【关键词】 国家审计 国家治理 受托责任 效益审计
    国家审计是国家治理的重要基石之一,完善国家治理是国家审计工作的目标和任务。从国家治理的高度来看,国家审计是国家治理的工具,要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。我国审计机关,早在1985年3月全国审计工作会议上,就提出把为宏观经济服务作为审计监督的一项重要任务。20多年来,审计机关在维护财经法纪和经济秩序、保证落实宏观调控措施、改进国民宏观经济管理等方面发挥了积极的作用。国家审计应走出传统的财政财务收支审计,不仅考虑财政财务信息真实性的评价,更应看到具有较高层次的“受托责任”。党的十七大以来,在国家治理过程中政府职能转变对国家审计工作提出的新要求,如何使国家审计在国家治理中发挥积极作用是摆在我们面前的新课题。未来的国家审计应进一步强化对政府公共受托责任履行情况及其报告的监督机制,建立有效的政府绩效评价机制,完善经济责任审计体制,使经济责任审计“规范化”、“常态化”,并在此基础上提升国家审计的前瞻功能。
    一、国家治理与国家审计的共同理论基础—公共受托责任
    (一)公共受托责任的含义
    受托责任的核心是强调委托人的利益最大化,受托人在接受委托人授予的财产经营管理权后,应以最经济有效的方法,严格地按照委托人的意志完成托付的任务。公共受托责任是因委托人即社会公众赋予的公共权力而产生,受托管理公共资源的机构的责任是履行财政、管理、规划和披露责任,该受托机构的最终目标是实现社会公众利益的最大化。
    (二)国家治理的本质—履行公共受托责任
    国家是社会公众达成契约的结果,社会公众对公共产品和服务的需求决定了国家的存在,国家的存在通过国家职能的执行得以体现。政府本质上就是一个国家或社会的代理机构,代理人民执行国家职能,受托管理公共资源,承担社会公众赋予的公共受托责任治理国家。
    (三)国家审计的本质—解除公共受托责任
    审计因受托责任的产生而产生,又因受托责任的发展而发展。审计是一种确保受托责任履行的社会控制机制。国家审计的本质就是解除政府的公共受托责任。国家审计受人民的委托,验证受托责任人是否履行了人民赋予的责任。经过验证,审计机关认为责任人在各方面都符合委托人的意志,就解除其受托责任;审计机关认为责任人在哪一方面或哪一问题上不符合委托人的意志,就按照其违反委托人意志的情况和程度确定其应负的责任。
    二、当前国家治理方针政策对国家审计提出了新的要求
    从发展的角度来看,国家治理要求政府职能转型,从而顺应公共受托责任目标的变化。然而政府职能转型能否成功,将会极大地影响公共受托责任的履行。这就为国家审计的功能发挥提供了新的空间。国家审计除了为公共受托责任的履行情况提供鉴证信息外,还应立足社会公众利益最大化。
     (一)强化国家审计的监督功能
    党的十七大报告明确提出“减少政府对微观经济运行的干预”。 政府从“运动员”向“裁判员”的转型可能会造成权力得不到有效监督,从而导致各种寻租的腐败现象蔓延,这势必影响社会公众对作为“裁判员”的政府的信任。国家审计在政府从“运动员”向“裁判员”转型的背景下,应强化自己的监督职能,打击腐败、保证透明、追求问责。国家审计的监督功能可以通过对财政财务信息的审计以及领导干部的经济责任审计,揭露和制止违反国家法律法规的腐败行为,保护国家资产的安全和完整。
    (二)完善国家审计的评价功能
    政府职能从管理型向服务型的转变,要求政府转变管理理念,从“全能政府”向“有限政府”转变,政府负责向社会公众提供公共产品和服务。然而,在资源有限性的前提下,政府使用公共财政资金提供公共产品和服务,如果没有适当的约束机制,只会导致既无效率,也不节约。如果政府长期高支出和低效率,必然严重浪费公共资源,影响政府行政效率的提高,因此服务型政府应更加重视效率。审计机关应从“观察者”向“推动者”转变,更加积极主动地参与到帮助政府有效运行和承担管理责任的活动中,以独立角度为政府改革献计献策,评估政策的执行、程序和项目的制定、执行和结果,并提出完善的建议,从而推动政府及时改进行政管理制度。
    (三)建立完善的经济责任审计体系
    在我国,经济责任审计对象经过了范围逐步扩大、级别不断提高的过程。1999年,中办、国办印发了关于对县级以下党政主要领导和国有企业领导人员实行经济责任审计的两个暂行规定。2004年,中央五部委联合下发文件,将经济责任审计范围扩大到地厅级。2010年,中办、国办印发有关经济责任审计的规定,要求对各级各类领导干部都要实施经济责任审计。经济责任审计制度的建立,为落实对领导干部的监督、问责和考核机制提供了重要依据。十多年来,各级党委和干部管理监督部门参考审计结果,免职、降职和撤职1.6万人;同时,一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部,因审计结果反映较好而受到肯定和提拔。在这种形势下,国家审计应进一步完善经济责任审计目标、审计制度及评价标准,促进经济责任审计“规范化”、“常态化”,使之成为国家审计发挥国家治理功能的新举措。
     (四)提升国家审计的前瞻功能
    传统的发展理念是以“物”为中心,看重的是一个国家或地区经济总量的增长,而现代国家治理强调“人”为中心,认为经济增长只是手段,人的全面发展才是目的,这一点正体现了公共受托责任目标的变化。因此国家审计作为国家治理的工具必须帮助政府实现此责任。国家审计应围绕宏观调控政策的方向,关注与民生相关的重大问题,实现从“盖棺定论的判官”观念逐步向以前瞻和风险识别的“免疫系统”观念转变。国家审计应围绕宏观调控政策的方向,关注与民生相关的重大问题,实现从“盖棺定论的判官”观念逐步向以前瞻和风险识别的“免疫系统”观念转变。
    三、完善审计制度,使国家审计在国家治理中发挥积极作用
    (一)加强审计监督功能,建立健全审计结果问责制度和审计结果公告制度
    完善审计问责制度,一是从“问责无序”向“问责规范”转变。当前的审计结果问责主要有三种方式,即审计机关通过《审计报告》或《审计决定书》对被审计单位存在的问题直接提出处理意见;对发现的违法违规案件直接移送司法、纪检监察机关处理;对不构成违法违规的事件责成被审计单位自行处理。然而这三种方式的选用并无规范的程序可循,对移送司法、纪检监察机关的处理结果没有及时反馈或不了了之,对被审计单位自行纠正或处理的问题因没有监督和跟踪机制而屡审屡犯,这些都威胁到国家审计的权威性。因此应完善相关法律法规建立有序的审计问责制度。二是从“政治问责”向“法制问责”的转变。我国目前的问责制度中普遍存在着以政治责任的承担方式取代法律责任尤其是刑事责任,逃避刑事处罚。这严重破坏了法律面前人人平等的法治原则。在建立审计结果问责机制时,应实现从政治问责到法律问责的转变。
    加大审计结果公告力度,促进审计成果转化利用。审计结果公开是一个双向的信息传播和沟通机制,传播的本质就是传播者与传播对象之间的一个相互交流、沟通和影响的双向过程。沟通的价值是在传播者和受众的相互作用中实现的。实行审计结果公告制度是国际上的通行做法,有步骤地推行审计公告制度,既有利于公众对审计机关的监督,更有利于公众对各种腐败行为、滥用权力行为的监督。审计机关负责对国家财政、金融、能源、交通、基础设施和环境保护、社会保障等国家重要领域和行业的经济监督,而这些领域的审计信息无论对于立法机构、政府部门、消费者,还是国内外的投资者、债权人分析经济环境及发展状况都起着非常重要的作用。审计机关必须充分考虑各权力监督主体和社会公众的需要,注重审计信息的加工提炼,提供多种形式的、高效适用的审计信息产品,努力提升审计成果的利用层次,更好地发挥审计服务于宏观经济管理的作用。
    (二) 完善审计职能,积极发挥国家审计在国家治理中的推动作用
    1、积极开展效益审计,考察政府绩效和责任。
    效益审计是评价政府工作的有效途径,是国家审计自身发展的必然趋势,也是经济和社会发展的一个必然要求。市场经济的发展不仅要求实现市场机制效益的最大化,而且要求充分发挥财政资金的最大效益。惟其如此,才能真正促进国民经济迅速、健康发展,才能遏制或者杜绝政府公职人员浪费公共资金、破坏市场规律的行为。效益审计关注政府绩效的实质,就是关注政府责任的履行情况,关注审计整改情况,关注审计后的责任追究情况,推进责任政府、法治政府的建立。近年来,我国审计机关在一些专项资金审计中,如退耕还林审计、移民迁建资金审计、政府采购审计、机场建设审计等,在关注专项资金的真实、合法性外,同时也对资金的使用效益和效果进行了审查和评价,揭露出一些损失浪费的突出问题,引起了中央、国务院的重视,社会各界也比较关注。今后,公共财政资金的使用效益将是审计应该关注的重点。
    2、搞好与宏观管理有关的专项审计调查,评估宏观经济政策。
    这里的专项审计调查主要是针对宏观管理中存在的突出问题,在一定范围内展开调查,侧重于加强分析研究,提出审计建议。这类专项审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点,更有利于发挥审计监督的建设性功能。实践证明,根据形势发展的客观需要,积极开展专项审计调查,是审计机关服务于政府宏观调控的有效形式。从今后发展来看,我们应该更多地采用专项审计调查的方式,有针对性地进行审计跟踪调查,加强宏观经济政策的研究,从宏观的角度提出经济政策执行情况的建设性意见。
    (三)建立健全领导干部经济责任审计评价体系
    领导干部履行经济责任的审计评价和责任界定是经济责任审计工作的重要内容。在经济责任审计实施过程中,如何作出正确地审计评价,是当前经济责任审计的关键问题。建立科学规范的评价体系是当前经济责任审计亟待解决的问题,对经济责任审计的评价,必须是从量开始,以量分析;同时针对具体经济责任问题,对被审计经济责任人来说应区别情况,进行直接责任或间接责任(即主管责任或领导责任)的定性分析。审计人员在使用评价体系时,一是应针对经济责任审计过程中发现的新情况,新问题,制定较完善的有关经济责任审计办法,明确审计的范围、时限与方法,明确经济责任界定、评价的标准,明确审计组织和审计人员在审计中的行为规范以及违反规范的处理、处罚办法等。二是应注意将定性与定量指标相结合,在对具体事项作出评价的基础上,从总体上进行综合的评价。对于定性指标也要给以一定的权重,使其量化,以避免评价时的随意性或以偏概全。三是对发现的问题要结合客观条件进行分析,并透过现象抓本质。不能单从表象论功过、断是非。审计报告不用感情色彩浓的词语,应实事求是。评价要注意谨慎性原则,审什么就评什么,有针对性。审计证据不足或不太清楚的事项不做评价,超出审计范围的事项不予评价。
    (四)加强审计队伍建设,增强审计人员综合素质和宏观意识。
    为适应宏观经济管理的需要,审计机关必须建立一支知识全面、结构合理的审计人才队伍。随着审计外部环境的变化和审计事业的发展,对审计人员的综合素质要求也将越来越高,它不仅要求审计人员具备良好的审计专业技能,还应该是具有丰富的经济学、法学、管理学、环境学、心理学等方面知识的复合型人才。而从进一步发挥审计在宏观经济管理中的作用这个角度出发,审计人员还必须具备宏观思维的能力,能够结合审计工作为决策部门提供高质量的信息和建议。当前,审计机关迫切需要针对不同职级、岗位和知识结构的人员,实施分层次、多形式的教育培训。审计人员的培训应做好“三管齐下”,即专业知识、审计技能培训和岗位锻炼兼顾,积极探索实施审计干部到财政、金融、发展计划、经济贸易等综合部门和大型企事业单位交流任职制度,以拓宽审计人员的视野和知识面,增强审计干部的宏观思维和大局意识。(贺澜 杨博文)
    参考文献
    1.审计署审计科研所:《论政府审计的本质与战略定位~2004。
    2.李凤鸣等编著:《国家审计准则》,经济管理出版社1998年版。
    3.李金华:《国家审计是国家治理的工具,为问责导航》。
    4、尹平,戚振东《国家治理视角下的中国政府审计特征研究》。
    5、吴青川 《在委托代理理论中的国家治理与国家审计关系》。 
    
     
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