公共参与治理视角下现行审计公告制度存在的问题及对策
张溥（审计署驻沈阳特派办）
党的十七大报告指出：人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。报告还从多个方面提出了一系列新举措，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的保障。这是经济社会深刻变革和高速发展对政治改革的必然要求。随着公共参与治理的进程日益加快，对国家审计提出了新的课题，国家审计如何在新形势下，更好的服务国家治理，满足公共参与治理的政治要求。本文拟从辨析公共参与治理与国家审计公告制度关系入手，总结新时期国家审计公告制度的特征，从而指出现行审计公告制度的缺陷，提出基于公共参与治理理念完善国家审计公告制度的措施意见。
一、公共参与治理与国家审计公告制度的关系
（一）公共参与治理理念是国家审计公告制度的理论基础。
公共参与治理一词出现在上世纪80年代末期，并逐渐被社会科学界大量使用。治理（governance）源于拉丁文和希腊语，原意为控制、引导和操纵，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。公共参与治理改变了传统公共行政自上而下的权力运行方向，形成一个上下互动的管理过程，强调顾客导向和结果导向，以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事物。这其中包括两方面的基本内涵：一是指行政权力具有服务于社会公众的义务；二是政府机关、盈利组织和公民社会分享公共权力，共同管理公共事务。
（二）国家审计公告制度是公共参与治理的重要工具。
在公共参与治理的环境下，国家审计公开透明的公告制度，一是让社会公众充分了解国家经济运行的宏观和微观情况，让公民获得充分的知情权。在全面了解情况的基础上，公众才能有效实现参与权和监督权。二是公共参与治理的一个重要内容是使部分公共产品市场化，国家审计鉴证、评价这些公共产品，通过审计公告发布，由公众监督，优化资源配置。三是国家审计公告能够让公众了解公共部门提供公共产品存在的问题，由公众问责，促进问题整改。
二、新时期国家审计公告制度的应有特征
（一）客观性。国家审计公告制度的客观性源于国家审计自身特征，客观性是国家审计必须具备的特征。
（二）鉴证性。审计公告制度应从审计视角，描述公共经济事项运行情况，对公共经济事项作出真实性、合法性和效益性评价，揭示已存在或潜在的风险，使公众清楚地了解审计对公共产品和服务的判断。
（三）全面性。《利马宣言》中，国家审计的内容是“公共资金”或“公共财务管理”。凡是使用和管理公共资源的部门和单位都是国家审计的范围。其中除涉及国家秘密的事项均属于审计公告范畴。
（四）问责性。全国政协副主席、原审计长李金华曾说：我们只能坚持一条，让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。而问责是连接国家审计和治理之间的桥梁，是国家审计实现国家治理作用的关键所在。
三、现行审计公告制度存在的问题
（一）审计公告的法律体系不健全。
目前我国审计公告制度的相关法规包括1994年颁布的《审计法》、1997年《审计法实施条例》和2001年至2002年审计署出台的《审计机关公布审计结果准则》、《审计署审计结果公告试行办法》、《审计署审计结果公告办理规定》等三部部门规章。从法律体系上来看，这些法规有以下不足：一是缺少中间层法规。《审计法》及《审计法实施条例》对审计结果公告制度作出了原则性规定，而起到规范操作程序的三个部门规章立法层次较低，适用范围小，如《审计署审计结果公告办理规定》仅适用于审计署系统，行政法规的缺失导致工作中随意性大。二是法规的内容简单。多数规定过于概括，条文简略，缺乏具有操作性的规定流程体系，如《审计机关公布审计结果准则》、《审计署审计结果公告试行办法》两个部门规章全文字数分别仅为700字、738字。
（二）审计公告范围过小。
审计结果公告项目数量少、公开范围较小。2011年某省级审计机关网站公告数量仅为8个，并且时间严重滞后，内容全部为2008年至2009年的审计结果。从全国看，近三年，我国仅就少量的审计项目结果进行了公告，公开发布的审计结果公告不到全部审计项目的15%。从内容上看，审计公告公布的问题缺乏全面性。审计署发布的公告仅选取审计项目的重大问题进行披露，违规问题多为汇总数字。而地方审计机关对外公告审计结果的项目绝大部分属于专项资金审计项目，地方财政预算执行情况审计、部门预算执行和其他财政收支等项目的审计结果鲜有在大众媒体上发布。
（三）审计公告制度问责性缺失。
审计公告制度问责性缺失的主要原因：一是我国国家审计的行政型模式使得审计的独立性水平相对较低，在审计结果公告上，表现为一定程度上的行政主导，带有浓郁的政府行政监督色彩。审计公告发布前，通常需经政府批准，而政府可能会从自身利益出发，而不是从公众利益出发来决定是否公告，有时出于政治、经济发展需要、甚至个人的需要，致使一些审计结果很难及时向社会公开。二是目前审计机关问责的法律规定不充分。《审计机关审计处理处罚规定》中规定的处理处罚种类仅包括纠正、警告、通报批评、罚款等。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第三章第十一条：对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关责任。问责实施的主体未涵盖审计机关。
四、改进审计公告制度的设想
（一）强化审计公开的制度管制与执行约束。
尽管审计署已经制定了审计公告的相关准则和办法，但是法律层次低、约束力有限、相关规定并不完整，使得总体信息披露程度不高。当前，要从立法层次上逐步完善，尽快出台法律逐步提升审计公告制度的规格。完善的重点：一是简化审批和减少政府审批的公告数量。应尽量减少审批的程序，赋予审计机关更多的公告决定权。政府驳回公告事项，应给出充分的依据。除涉及保密规定和需经政府主要负责人确认的审计公告内容，均由审计机关审批公告。审计署派出机构应由审计署授权，独立发布审计结果公告。如特派办自定项目，审计署可授权特派办进行结果公告。二是强化审计结果公告的范围和时限的硬约束。作为审计署系统内的规章，《审计署审计结果公告办理规定》第五条明确：凡审计署统一组织的审计项目的审计结果，除个别涉及国家秘密或其他特殊情况不宜公告外，原则上都要对外公告。此项规定应适用于全国审计机关。审计公告时限的现行规定为确保公告内容的合法性，要求审计结果公告应在审计决定书和相关的审计结论性文书生效后进行。但为避免拖延公告，还应进一步明确公告的时限。
（二）建立审计公告问责制。
一是审计机关的责任。审计公告是一把“双刃剑”。审计结果公告对审计机关不仅是行使权力和义务，也意味着承担责任。审计机关审计公告的责任应包括内容失实责任、未经程序擅自发布公告责任、未发布和未及时发布公告责任三个方面。其中，未经程序擅自发布公告责任在现行法规中已有规定。内容失实责任和未发布、未及时发布公告责任应予以明确。尤其是未发布、未及时发布公告的责任，能够有力促进审计机关履行审计结果公告职责，提高公众知情权，促进公众参与国家治理。
二是被审计单位的整改责任。从目前情况看，受行政管理制度和现有法规的约束，审计机关作为主体在审计公告中问责政府及其相关负责人缺乏完善的法律依据。笔者认为，审计公告制度应与依法行政、严格执法相配套。如果屡审屡犯、只见问题不见整改和问责，审计公告的作用和效果就会大大削弱。审计公告制度上应增加整改情况的公告要求，保持公告的持续性，对被审计单位已查出问题的整改情况进行长期的监督、检查并及时公告整改、问责情况，便于公众了解对审计查出问题的纠正情况。对于同类性质的问题，标准统一，自觉接受公众监督。审计机关要积极发挥审计建设性作用，帮助被公告单位出台政策措施，建立完善的财政财务制度，逐步实现审计公告制度科学化、法制化、规范化。
（三）增加审计公告内容和透明度。
审计公告制度应进一步明确审计公告的内容范围，在不违反保密规定的前提下，除审计情况和查出问题概况外，应该对审前调查情况、审计实施程序、重大审计事项调查情况、审计意见形成情况予以公开，向公众公开国家审计做了什么、怎么做的、结果怎样，展示国家审计过程的全貌。使公众在通过审计公告制度参与治理的过程中，既充分了解了被审计单位的情况，也充分了解国家审计的履职情况，全面获得公众参与治理的知情权。在审计公告发布工具的选择上，应避免单一，利用报刊、互联网、广播、电视等多媒体渠道向公众发布审计公告。建立审计公告反馈制度，公众有权对国家审计发布的审计公告提出意见和看法，通过采取双向循环的信息沟通模式，使审计机关与公众互动，如设立审计公告反馈邮箱、互联网访谈交流、调查问卷等等，对审计信息的提供必要的讲解，收集意见和建议，改进工作，充分发挥审计公告在公共参与国家治理中的作用。 （张溥）
一、公共参与治理与国家审计公告制度的关系
（一）公共参与治理理念是国家审计公告制度的理论基础。
公共参与治理一词出现在上世纪80年代末期，并逐渐被社会科学界大量使用。治理（governance）源于拉丁文和希腊语，原意为控制、引导和操纵，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。公共参与治理改变了传统公共行政自上而下的权力运行方向，形成一个上下互动的管理过程，强调顾客导向和结果导向，以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事物。这其中包括两方面的基本内涵：一是指行政权力具有服务于社会公众的义务；二是政府机关、盈利组织和公民社会分享公共权力，共同管理公共事务。
（二）国家审计公告制度是公共参与治理的重要工具。
在公共参与治理的环境下，国家审计公开透明的公告制度，一是让社会公众充分了解国家经济运行的宏观和微观情况，让公民获得充分的知情权。在全面了解情况的基础上，公众才能有效实现参与权和监督权。二是公共参与治理的一个重要内容是使部分公共产品市场化，国家审计鉴证、评价这些公共产品，通过审计公告发布，由公众监督，优化资源配置。三是国家审计公告能够让公众了解公共部门提供公共产品存在的问题，由公众问责，促进问题整改。
二、新时期国家审计公告制度的应有特征
（一）客观性。国家审计公告制度的客观性源于国家审计自身特征，客观性是国家审计必须具备的特征。
（二）鉴证性。审计公告制度应从审计视角，描述公共经济事项运行情况，对公共经济事项作出真实性、合法性和效益性评价，揭示已存在或潜在的风险，使公众清楚地了解审计对公共产品和服务的判断。
（三）全面性。《利马宣言》中，国家审计的内容是“公共资金”或“公共财务管理”。凡是使用和管理公共资源的部门和单位都是国家审计的范围。其中除涉及国家秘密的事项均属于审计公告范畴。
（四）问责性。全国政协副主席、原审计长李金华曾说：我们只能坚持一条，让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。而问责是连接国家审计和治理之间的桥梁，是国家审计实现国家治理作用的关键所在。
三、现行审计公告制度存在的问题
（一）审计公告的法律体系不健全。
目前我国审计公告制度的相关法规包括1994年颁布的《审计法》、1997年《审计法实施条例》和2001年至2002年审计署出台的《审计机关公布审计结果准则》、《审计署审计结果公告试行办法》、《审计署审计结果公告办理规定》等三部部门规章。从法律体系上来看，这些法规有以下不足：一是缺少中间层法规。《审计法》及《审计法实施条例》对审计结果公告制度作出了原则性规定，而起到规范操作程序的三个部门规章立法层次较低，适用范围小，如《审计署审计结果公告办理规定》仅适用于审计署系统，行政法规的缺失导致工作中随意性大。二是法规的内容简单。多数规定过于概括，条文简略，缺乏具有操作性的规定流程体系，如《审计机关公布审计结果准则》、《审计署审计结果公告试行办法》两个部门规章全文字数分别仅为700字、738字。
（二）审计公告范围过小。
审计结果公告项目数量少、公开范围较小。2011年某省级审计机关网站公告数量仅为8个，并且时间严重滞后，内容全部为2008年至2009年的审计结果。从全国看，近三年，我国仅就少量的审计项目结果进行了公告，公开发布的审计结果公告不到全部审计项目的15%。从内容上看，审计公告公布的问题缺乏全面性。审计署发布的公告仅选取审计项目的重大问题进行披露，违规问题多为汇总数字。而地方审计机关对外公告审计结果的项目绝大部分属于专项资金审计项目，地方财政预算执行情况审计、部门预算执行和其他财政收支等项目的审计结果鲜有在大众媒体上发布。
（三）审计公告制度问责性缺失。
审计公告制度问责性缺失的主要原因：一是我国国家审计的行政型模式使得审计的独立性水平相对较低，在审计结果公告上，表现为一定程度上的行政主导，带有浓郁的政府行政监督色彩。审计公告发布前，通常需经政府批准，而政府可能会从自身利益出发，而不是从公众利益出发来决定是否公告，有时出于政治、经济发展需要、甚至个人的需要，致使一些审计结果很难及时向社会公开。二是目前审计机关问责的法律规定不充分。《审计机关审计处理处罚规定》中规定的处理处罚种类仅包括纠正、警告、通报批评、罚款等。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第三章第十一条：对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关责任。问责实施的主体未涵盖审计机关。
四、改进审计公告制度的设想
（一）强化审计公开的制度管制与执行约束。
尽管审计署已经制定了审计公告的相关准则和办法，但是法律层次低、约束力有限、相关规定并不完整，使得总体信息披露程度不高。当前，要从立法层次上逐步完善，尽快出台法律逐步提升审计公告制度的规格。完善的重点：一是简化审批和减少政府审批的公告数量。应尽量减少审批的程序，赋予审计机关更多的公告决定权。政府驳回公告事项，应给出充分的依据。除涉及保密规定和需经政府主要负责人确认的审计公告内容，均由审计机关审批公告。审计署派出机构应由审计署授权，独立发布审计结果公告。如特派办自定项目，审计署可授权特派办进行结果公告。二是强化审计结果公告的范围和时限的硬约束。作为审计署系统内的规章，《审计署审计结果公告办理规定》第五条明确：凡审计署统一组织的审计项目的审计结果，除个别涉及国家秘密或其他特殊情况不宜公告外，原则上都要对外公告。此项规定应适用于全国审计机关。审计公告时限的现行规定为确保公告内容的合法性，要求审计结果公告应在审计决定书和相关的审计结论性文书生效后进行。但为避免拖延公告，还应进一步明确公告的时限。
（二）建立审计公告问责制。
一是审计机关的责任。审计公告是一把“双刃剑”。审计结果公告对审计机关不仅是行使权力和义务，也意味着承担责任。审计机关审计公告的责任应包括内容失实责任、未经程序擅自发布公告责任、未发布和未及时发布公告责任三个方面。其中，未经程序擅自发布公告责任在现行法规中已有规定。内容失实责任和未发布、未及时发布公告责任应予以明确。尤其是未发布、未及时发布公告的责任，能够有力促进审计机关履行审计结果公告职责，提高公众知情权，促进公众参与国家治理。
二是被审计单位的整改责任。从目前情况看，受行政管理制度和现有法规的约束，审计机关作为主体在审计公告中问责政府及其相关负责人缺乏完善的法律依据。笔者认为，审计公告制度应与依法行政、严格执法相配套。如果屡审屡犯、只见问题不见整改和问责，审计公告的作用和效果就会大大削弱。审计公告制度上应增加整改情况的公告要求，保持公告的持续性，对被审计单位已查出问题的整改情况进行长期的监督、检查并及时公告整改、问责情况，便于公众了解对审计查出问题的纠正情况。对于同类性质的问题，标准统一，自觉接受公众监督。审计机关要积极发挥审计建设性作用，帮助被公告单位出台政策措施，建立完善的财政财务制度，逐步实现审计公告制度科学化、法制化、规范化。
（三）增加审计公告内容和透明度。
审计公告制度应进一步明确审计公告的内容范围，在不违反保密规定的前提下，除审计情况和查出问题概况外，应该对审前调查情况、审计实施程序、重大审计事项调查情况、审计意见形成情况予以公开，向公众公开国家审计做了什么、怎么做的、结果怎样，展示国家审计过程的全貌。使公众在通过审计公告制度参与治理的过程中，既充分了解了被审计单位的情况，也充分了解国家审计的履职情况，全面获得公众参与治理的知情权。在审计公告发布工具的选择上，应避免单一，利用报刊、互联网、广播、电视等多媒体渠道向公众发布审计公告。建立审计公告反馈制度，公众有权对国家审计发布的审计公告提出意见和看法，通过采取双向循环的信息沟通模式，使审计机关与公众互动，如设立审计公告反馈邮箱、互联网访谈交流、调查问卷等等，对审计信息的提供必要的讲解，收集意见和建议，改进工作，充分发挥审计公告在公共参与国家治理中的作用。 （张溥）
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