国家治理视角下金融审计防控综合经营风险初探
夏陈亮 袁科（审计署驻长沙特派办）
“十二五”规划纲要明确提出，要积极稳妥推进金融业综合经营试点，这使我国金融业综合经营开始走上了试点和探索的道路。金融业综合经营发展过程中也存在新的问题、新的风险。而在我国，金融审计是审计中的特殊领域，是由政府实施的审计，是国家审计在国家治理中发挥作用的重要领域。探索利用金融审计免疫系统功能的先天优势，防控金融业综合经营风险具有相当大的理论和实践意义。
一、 金融业综合经营风险的表现
金融业综合经营一般是相对金融业的分业经营而言的，主要是指金融机构通过一定的组织形式向客户提供银行、证券、保险等不同种类金融服务的经营方式。金融业综合经营使金融机构获得规模经济、范围经济、增强了竞争力，但由于其复杂的内部结构、利益冲突、监管不协调等问题的存在，使得综合经营金融机构面临着与分业经营金融机构相区别的特殊金融风险。
（一）风险传递。综合经营金融机构是包含了银行、证券、保险多种金融业务的有机整体。在这种组织体制下，如果一种业务部门出现问题，例如丧失偿付能力或丧失流动性，可能会传递到集团内部其他被监管或不受监管的业务部门，这一过程就是风险传递。当一个集团成员陷入财务困难时，可能由于已有的资金往来而使其他集团成员被迫救助，从而发生新的资金往来。风险传播的基础是集团的内部交易，这种交易可能是明显的，比如贷款和投资;也可能是隐含的，比如集团内部的担保和转移定价。风险传递的最终后果可能是集团公司总体偿付能力和稳定性的下降。
（二）关联交易。综合经营金融机构若想追求经营上、财务上乃至于管理上的协同效应，增强其抗风险能力，必然要有内部交易和关联交易的存在。这固然能给整个集团带来协同效应，降低经营成本，增加利润。但是这也会使其难以规避风险的传染效应和传递效应，产生“多米诺骨牌”效应。此外，在关联交易中存在着不少不等价交易及虚假交易、变相违法违规交易、风险隐藏与转嫁交易等。这些不良的关联交易会使各子公司的经营状况相互影响，导致控股公司内部的风险传播，增大控股公司的风险。如果综合经营金融机构下属的银行、证券和保险子公司之间没有建立起有效的防火墙机制，则该问题将更加严重。比方说，在同一集团下的银行和证券子公司之间缺乏严格的风险控制措施，于是导致流入股票市场的居民存款资金过多，此时如果金融控股公司没有能力控制投资风险，那么银行资金很可能会遭受损失，引发危机。
（三）利益冲突。综合经营金融机构一般拥有商业银行、投资银行、保险公司、信托公司和投资基金等不同的业务部门或子公司。由于各种金融业务部门的相关利益主体存在结构性差异，不同的利益主体如所有者、债权人、管理层、客户等因为利益关系的调整必然会导致一定的利益冲突，从而影响控股集团整体协同效应的发挥，并带来风险。例如，集团的商业银行向购买投资银行所承销证券的企业贷款，或者是向投资银行所承销证券的发行公司贷款，如果发行的证券质量不高，就会导致银行资产质量恶化，从而损害存款者的利益。
二、金融审计有效防控金融业综合经营风险的依据
（一）现行监管制度在防控金融业综合经营风险的局限性。
我国金融业综合经营的变化影响着金融监督。伴随着以金融控股公司为主体的金融业综合经营的发展，对我国金融业监管理念、组织形式和监管模式提出极大的挑战。目前，我国实行的是分业监管的模式，这有利于监管主体的细致分工，提高监管专业化程度，但也容易产生监管真空和重复监管的双重矛盾。
1.监管真空。金融业分业监管模式下，各监管部门分别监管银行、证券、保险等行业，监管机构之间一般缺乏信息沟通与交流机制，无法从整体上监控综合经营金融机构，导致对其的整体风险认识不足，存在监管真空问题，
2.重复监管。在综合经营下创新出的金融产品是多个金融机构所共有，业务界限相对模糊，各个监管机构由于监管范围的受限，监管标准不统一，容易诱发部门利益冲突，对金融创新产品监管权利的相互争夺可能引发重复监管，让被监管的金融机构无从着手。
（二）金融审计有效防控金融业综合经营风险的体现。
国家金融审计是独立于金融市场各参与主体（包括金融监管机构）的第三方，基于宪法赋予的权力，能客观公正地对微观领域进行深入调查并向宏观管理部门提出政策建议。金融审计应以综合、专业的视野，揭示金融综合经营中各种影响金融安全的倾向性问题，评价各类综合经营风险的严重程度，从体制、机制等多个层面提出有建设性、可操作的建议，从而真正发挥“免疫系统”功能。
1.金融审计的综合性解决了监管真空问题。金融审计的监督对象可以跨行业，监督内容是全方位的，是对监管真空的最好补充。金融审计是一种高层次的经济监督活动，监督的部门既包括各类综合经营金融机构，也包括政府的监管部门，不仅要揭露出金融机构的收益和损失的真实情况，监督其是否合法，还有对金融业综合经营中有倾向性、苗头性的问题进行重点分析，揭示出它存在的风险和缺陷，提出具有建设性的意见。
2. 金融审计的独立性解决了重复监管问题。与其他金融监管部门相比，由于金融审计不承担发展金融业的责任， 所以相对超脱，独立性比较强，能解决重复监管的问题。国家审计机关赋予金融审计机构依法对我国金融业进行监督的权力，关系到审计主体、审计客体及审计委托人( 国家审计机关) 等多方审计关系人。在审计组织上，金融审计能调动多方力量，统一实施审计；在做出审计结论时，金融审计也是统一定性、统一处理，这能对综合经营金融机构客观地进行审查，公正的做出审计结论，从而发挥金融审计经济监督、经济评价、经济鉴证等基本职能。
三、金融审计完善国家治理，防控金融业综合经营风险
的政策建议
在金融业综合经营趋势下，应从以下几个方面着手，强化金融审计风险防范功能。
（一）金融审计应发挥自身优势，把握机会，有计划有步骤占领金融综合经营监管的制高点。
现行金融综合经营监管制度面临着监管重复、监管真空、监管职责难以界定和监管法规宽严程度有差异等现实难题。而审计署金融审计的具有能跨行业，全方位进行综合性审计的特点，如果有针对性发现一些由于分业监管在监管真空等方面造成的不良后果，查出一批有影响的问题，可以确立金融审计在金融监管中的地位，得到广泛的认同。这样可尝试将金融审计纳入到金融宏观监管大体系之中，强化高层次的国家金融审计监管工作，建立以国务院牵头，审计署、财政部、央行和三大金融监管机构参加的金融协调监管委员会，常设机构在审计署金融司，对综合经营金融机构进行系统性风险审计和对监管机构的工作绩效进行再监督。这种形式既保障了“一行三会”一定程度的监管独立性，又发挥国家金融审计在金融宏观监管框架中独立性、综合性监督优势。
（二）转变思路，立足传统业务，着眼新型业务，不断创新审计方法和审计领域。
一是科学合理安排好审计项目。在确定审计项目时，可选择金融控股公司中证券、期货、基金、保险等行业作为审计对象，着重发现由于监管真空、监管重复、分业监管体制不顺等原因产生的重大问题和不良后果。适当减少审计项目，在审计时间上给予保证。
二是系统收集、掌握金融新型业务。通过审计调查，系统全面掌握金融新型业务的种类，及政策背景，操作流程和规模。如关注商业银行表外业务。
三是以财务报表真实性为基础，加强金融机构系统性风险研究。金融控股公司下属包括银行、证券、保险等行业。金融审计应以新会计准则为基础，对集团合并报表的合并范围进行复核，通过近年末数据进行环比，认真解读各科目变动和构成情况，从并表后集团整体风险状况进行识别、计量、监控和评估。
四是加强金融数据的分析管理，提高对综合经营金融审计效率。一方面以总行(总公司)为龙头，对金融数据进行科学的处理与数据分类，发现规律性特征，寻找有价值的线索；另一方面各项目审计小组结合审计发现的问题，利用金融数据库进行关联性分析，提高现场审计小组发现问题、分析问题与解决问题的能力。
（三）加强理论研究，成立金融综合经营审计科研小组，提供理论支撑。一是重点研究金融综合经营发展中的深层次矛盾和问题，积极借鉴国外金融审计有益做法，拓宽理论研究的深度和广度；二是把理论研究的任务纳入到具体的金融审计项目中，将审计项目实施中积累的经验、遇到的问题进行理论总结和提炼，实现理论研究与审计实务工作的有机结合和相互促进；三是逐步提高金融审计人员的理论研究意识、能力和水平，提供必要的财力支持和保障条件，提升审计工作成果的质量和水平。（夏陈亮、袁科）
一、 金融业综合经营风险的表现
金融业综合经营一般是相对金融业的分业经营而言的，主要是指金融机构通过一定的组织形式向客户提供银行、证券、保险等不同种类金融服务的经营方式。金融业综合经营使金融机构获得规模经济、范围经济、增强了竞争力，但由于其复杂的内部结构、利益冲突、监管不协调等问题的存在，使得综合经营金融机构面临着与分业经营金融机构相区别的特殊金融风险。
（一）风险传递。综合经营金融机构是包含了银行、证券、保险多种金融业务的有机整体。在这种组织体制下，如果一种业务部门出现问题，例如丧失偿付能力或丧失流动性，可能会传递到集团内部其他被监管或不受监管的业务部门，这一过程就是风险传递。当一个集团成员陷入财务困难时，可能由于已有的资金往来而使其他集团成员被迫救助，从而发生新的资金往来。风险传播的基础是集团的内部交易，这种交易可能是明显的，比如贷款和投资;也可能是隐含的，比如集团内部的担保和转移定价。风险传递的最终后果可能是集团公司总体偿付能力和稳定性的下降。
（二）关联交易。综合经营金融机构若想追求经营上、财务上乃至于管理上的协同效应，增强其抗风险能力，必然要有内部交易和关联交易的存在。这固然能给整个集团带来协同效应，降低经营成本，增加利润。但是这也会使其难以规避风险的传染效应和传递效应，产生“多米诺骨牌”效应。此外，在关联交易中存在着不少不等价交易及虚假交易、变相违法违规交易、风险隐藏与转嫁交易等。这些不良的关联交易会使各子公司的经营状况相互影响，导致控股公司内部的风险传播，增大控股公司的风险。如果综合经营金融机构下属的银行、证券和保险子公司之间没有建立起有效的防火墙机制，则该问题将更加严重。比方说，在同一集团下的银行和证券子公司之间缺乏严格的风险控制措施，于是导致流入股票市场的居民存款资金过多，此时如果金融控股公司没有能力控制投资风险，那么银行资金很可能会遭受损失，引发危机。
（三）利益冲突。综合经营金融机构一般拥有商业银行、投资银行、保险公司、信托公司和投资基金等不同的业务部门或子公司。由于各种金融业务部门的相关利益主体存在结构性差异，不同的利益主体如所有者、债权人、管理层、客户等因为利益关系的调整必然会导致一定的利益冲突，从而影响控股集团整体协同效应的发挥，并带来风险。例如，集团的商业银行向购买投资银行所承销证券的企业贷款，或者是向投资银行所承销证券的发行公司贷款，如果发行的证券质量不高，就会导致银行资产质量恶化，从而损害存款者的利益。
二、金融审计有效防控金融业综合经营风险的依据
（一）现行监管制度在防控金融业综合经营风险的局限性。
我国金融业综合经营的变化影响着金融监督。伴随着以金融控股公司为主体的金融业综合经营的发展，对我国金融业监管理念、组织形式和监管模式提出极大的挑战。目前，我国实行的是分业监管的模式，这有利于监管主体的细致分工，提高监管专业化程度，但也容易产生监管真空和重复监管的双重矛盾。
1.监管真空。金融业分业监管模式下，各监管部门分别监管银行、证券、保险等行业，监管机构之间一般缺乏信息沟通与交流机制，无法从整体上监控综合经营金融机构，导致对其的整体风险认识不足，存在监管真空问题，
2.重复监管。在综合经营下创新出的金融产品是多个金融机构所共有，业务界限相对模糊，各个监管机构由于监管范围的受限，监管标准不统一，容易诱发部门利益冲突，对金融创新产品监管权利的相互争夺可能引发重复监管，让被监管的金融机构无从着手。
（二）金融审计有效防控金融业综合经营风险的体现。
国家金融审计是独立于金融市场各参与主体（包括金融监管机构）的第三方，基于宪法赋予的权力，能客观公正地对微观领域进行深入调查并向宏观管理部门提出政策建议。金融审计应以综合、专业的视野，揭示金融综合经营中各种影响金融安全的倾向性问题，评价各类综合经营风险的严重程度，从体制、机制等多个层面提出有建设性、可操作的建议，从而真正发挥“免疫系统”功能。
1.金融审计的综合性解决了监管真空问题。金融审计的监督对象可以跨行业，监督内容是全方位的，是对监管真空的最好补充。金融审计是一种高层次的经济监督活动，监督的部门既包括各类综合经营金融机构，也包括政府的监管部门，不仅要揭露出金融机构的收益和损失的真实情况，监督其是否合法，还有对金融业综合经营中有倾向性、苗头性的问题进行重点分析，揭示出它存在的风险和缺陷，提出具有建设性的意见。
2. 金融审计的独立性解决了重复监管问题。与其他金融监管部门相比，由于金融审计不承担发展金融业的责任， 所以相对超脱，独立性比较强，能解决重复监管的问题。国家审计机关赋予金融审计机构依法对我国金融业进行监督的权力，关系到审计主体、审计客体及审计委托人( 国家审计机关) 等多方审计关系人。在审计组织上，金融审计能调动多方力量，统一实施审计；在做出审计结论时，金融审计也是统一定性、统一处理，这能对综合经营金融机构客观地进行审查，公正的做出审计结论，从而发挥金融审计经济监督、经济评价、经济鉴证等基本职能。
三、金融审计完善国家治理，防控金融业综合经营风险
的政策建议
在金融业综合经营趋势下，应从以下几个方面着手，强化金融审计风险防范功能。
（一）金融审计应发挥自身优势，把握机会，有计划有步骤占领金融综合经营监管的制高点。
现行金融综合经营监管制度面临着监管重复、监管真空、监管职责难以界定和监管法规宽严程度有差异等现实难题。而审计署金融审计的具有能跨行业，全方位进行综合性审计的特点，如果有针对性发现一些由于分业监管在监管真空等方面造成的不良后果，查出一批有影响的问题，可以确立金融审计在金融监管中的地位，得到广泛的认同。这样可尝试将金融审计纳入到金融宏观监管大体系之中，强化高层次的国家金融审计监管工作，建立以国务院牵头，审计署、财政部、央行和三大金融监管机构参加的金融协调监管委员会，常设机构在审计署金融司，对综合经营金融机构进行系统性风险审计和对监管机构的工作绩效进行再监督。这种形式既保障了“一行三会”一定程度的监管独立性，又发挥国家金融审计在金融宏观监管框架中独立性、综合性监督优势。
（二）转变思路，立足传统业务，着眼新型业务，不断创新审计方法和审计领域。
一是科学合理安排好审计项目。在确定审计项目时，可选择金融控股公司中证券、期货、基金、保险等行业作为审计对象，着重发现由于监管真空、监管重复、分业监管体制不顺等原因产生的重大问题和不良后果。适当减少审计项目，在审计时间上给予保证。
二是系统收集、掌握金融新型业务。通过审计调查，系统全面掌握金融新型业务的种类，及政策背景，操作流程和规模。如关注商业银行表外业务。
三是以财务报表真实性为基础，加强金融机构系统性风险研究。金融控股公司下属包括银行、证券、保险等行业。金融审计应以新会计准则为基础，对集团合并报表的合并范围进行复核，通过近年末数据进行环比，认真解读各科目变动和构成情况，从并表后集团整体风险状况进行识别、计量、监控和评估。
四是加强金融数据的分析管理，提高对综合经营金融审计效率。一方面以总行(总公司)为龙头，对金融数据进行科学的处理与数据分类，发现规律性特征，寻找有价值的线索；另一方面各项目审计小组结合审计发现的问题，利用金融数据库进行关联性分析，提高现场审计小组发现问题、分析问题与解决问题的能力。
（三）加强理论研究，成立金融综合经营审计科研小组，提供理论支撑。一是重点研究金融综合经营发展中的深层次矛盾和问题，积极借鉴国外金融审计有益做法，拓宽理论研究的深度和广度；二是把理论研究的任务纳入到具体的金融审计项目中，将审计项目实施中积累的经验、遇到的问题进行理论总结和提炼，实现理论研究与审计实务工作的有机结合和相互促进；三是逐步提高金融审计人员的理论研究意识、能力和水平，提供必要的财力支持和保障条件，提升审计工作成果的质量和水平。（夏陈亮、袁科）
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