摘要：金融审计作为国家审计的重要组成部分，在保护国家金融安全，抵御金融风险方面发挥着重要作用。本文从金融审计的发展历程、金融审计的工作性质和其行业特点三个方面来探讨如何充分发挥金融审计在改善国家治理中的作用。
    关键词：金融监督  金融审计  国家治理 
    2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为《国家审计与国家治理》的报告，首次系统全面的阐述了国家审计在国家治理中的重要作用，进一步明晰了国家审计的定位和发展方向。刘家义审计长强调国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。金融审计作为国家审计的重要组成部分，在保护国家金融安全，抵御金融风险方面发挥着重要作用。本文从金融审计的发展历程、金融审计的工作性质和其行业特点三个方面来探讨如何充分发挥金融审计在改善国家治理中的作用。
    一、金融审计的发展历程为改善国家治理提供了有力保障
    近年来，随着我国金融体制改革的不断深化，金融监管体制的进一步完善，我国金融行业得到了迅速的发展。在金融行业发展的同时，作为金融监督形式之一的金融审计便应运而生。金融审计是国家审计机关依照国家法律、法规和政策的规定，对国有金融机构的财务收支以及资产、负债、损益的真实、合法、效益所进行的审计监督，是国家金融监督体系中的重要组成部分。
    在我国，早在中华民国时期，国民政府就建立了较完备的审计制度并设置了审计部。在抗战爆发后，国民政府审计部加大对银行的审计力度。当时审计部在中国银行、交通银行和农业银行设立了就地审计人员办公室，但银行机构以其为特殊机关为由拒绝审计监督，导致到国民党政权覆亡为止，审计部都一直无法介入银行的重大金融活动。与此同时，中华苏维埃共和国正式成立后，为了发展经济工作、统一财政、加强检查，于1933年设立隶属于人民委员会的审计委员会，并在各级审计委员会内设有专门审计金融活动的机构和人员。这在当时对维护金融秩序，巩固政权起到了重要作用。
    改革开放以来，特别是1983年审计署的成立拉开了建立和完善我国社会主义市场经济体制下的金融审计的序幕。我国金融审计先后经历了从1983年至1994年间的财务收支审计阶段、从1995年至2001年间的资产负债损益审计阶段以及2002年至今的风险审计阶段。这三个阶段也对应着我国社会经济发展的不同时期。
    在1983年至1994年期间，我国金融行业在邓小平同志提出的“必须把银行真正办成银行”的要求指导下，进入了突破传统的计划经济体制模式的金融体制改革新时期。为适应这一时期的金融发展状况，金融审计以维护国家财经纪律为主要目标，以揭露和纠正诸如银行转移收入、乱列费用、擅自动用信贷资金大型修建楼堂管所等违反财政法规的问题为主要工作任务。金融审计在当时为维护财经纪律，增加国家财政收入起到了积极显著的作用。
    在1995年至2001年期间，特别是1997年亚洲金融危机爆发后，我国金融行业进入了最为艰难的时期，历史遗留问题、转轨成本以及金融“三乱” 造成的后果均在这一时期凸显出来。金融审计也面临着前所未有的困难，然而1995年正式颁布实施的《中华人民共和国审计法》使金融审计走向法制化、规范化进程成为了可能。在这一时期，金融审计工作按照朱镕基总理提出的“以揭露问题为主，着力发现大要案线索”的要求，以审计署党组织确定的“依法审计，围绕中心，服务大局，突出重点，求真务实”的工作方针，在审计目标上实现了向“摸清家底，核实盈亏，揭露问题，分析原因，规范秩序，促进管理，防范风险”的转变，在审计内容上实现了向“以信贷资产质量为主线，重点检查金融资产质量状况、业务经营合法合规性、内控制度的健全有效性，揭露重大违法违规案件线索”的转变，在审计组织方式上实现了向“统一组织、统一方案、统一实施、统一处理、统一考核”的组织原则转变，在审计手段上实现了向以计算机技术为主要手段的转变。通过这些重大转变，这一时期金融审计在整顿和规范金融市场秩序，防范和化解金融风险，打击金融领域违法犯罪等方面发挥了不可替代的作用。
    在2002年至今，伴随着金融体制改革的深化，金融监管体制的完善，金融信息化程度的提高，我国金融行业发展步入新的发展阶段，这同时给我国金融监管带来了很多新问题，金融审计风险也随之更加突出。这一时期，金融工作紧紧围绕“风险、效益、管理”开展，通过发现典型性、倾向性、普遍性问题，以从政策、制度和监管上分析原因，进而实现防范风险和提高效益的目的，有效推动有关部门完善制度、堵塞漏洞、提高监管水平，促进深化金融体制改革。2011年7月审计署公布的《“十二五”审计工作发展规划》明确指出，金融审计要以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制。
    回顾金融审计的发展历程，可以看出一方面国家经济体制和宏观经济环境的变化给金融审计的发展带来了机遇，另一方面金融审计的发展也为我国经济制度的建立与完善起到了保驾护航的作用，为改善国家治理，推动我国经济健康发展起到了积极作用。
    二、金融审计的工作内涵为改善国家治理提供了有效措施
    作为金融监管体系中一个重要的组成部分，金融审计通过关注国家宏观调控措施的落实效果，查找金融机构风险隐患，查处重大违法案件和经济犯罪线索等手段，在揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大损失行为以及防范和化解金融风险、维护国家金融安全方面发挥着重要作用。金融审计的对象、目标及主要工作内容等工作内涵决定了金融审计为改善国家治理提供了有效的措施。
    （一）金融审计的对象
    根据《中华人民共和国审计法》的规定，金融审计的对象是金融监管机关的财务收支和国有金融机构的资产、负债、损益。其中金融监管机关是根据法律规定对一国的金融体系进行监督管理的机构，目前我国的金融监管机关包括“一行三会”，即中国人民银行、中国银行监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会；国有金融机构是指国家政策性银行、国有商业银行以及国有全资及控股的保险业、信托业、证券业等非银行金融机构。
    随着我国金融业近年来日新月异的发展，当前金融领域混业经营的现象普遍存在，金融机构之间的业务交叉愈加频繁，“银证”、“银保”等金融产品层出不穷。而我国现行的金融监管组织体系是以金融行业划分的分业监管模式，由银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管。二十一世纪以来，特别是在2008年全球金融危机爆发后，我国金融领域改革开放不断深化，金融机构多元化、国际化日趋增强。在此情况下，我国金融行业的分业监管模式面临着严峻的挑战。然而，作为国家审计的组成部分，金融审计可以对各类金融机构进行审计监督或延伸调查。审计对象也涵盖了财务收支、业务经营和领导人经济责任等各个方面。因而金融审计可以不受分业监管模式的制约，充分发挥其综合监督的优势，更好的适应银行、证券、保险等行业间资金和业务往来交叉日益密切的客观实际，降低了分业监管产生的协作成本，更有利于防范系统性金融风险。
    此外，金融审计还行使着对“一行三会”等监管机构进行审计监督的职能。金融监管机关的职责包括按照规定监督管理金融市场；发布有关金融监督管理和业务的命令和规章；监督管理金融机构的合法合规运作等。金融审计因具备这种金融再监督的能力，因而有利于控制监管者的道德风险，有利于提升金融监管机关的效能，以实现国家的良好治理。
    （二）金融审计的目标及主要内容
    审计署《“十二五”审计工作发展规划》明确指出金融审计的目标是以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制。这一总体目标的确立，标志着我国金融审计在保障我国“十二五”时期的金融安全方面起到举足轻重的作用。
    在《“十二五”审计工作发展规划》中还指出金融审计的任务包括以下五个方面：（1）加强对国有及国有资本占控股地位或主导地位金融机构的审计和审计调查，关注货币市场、保险市场、资本市场运行中的突出问题，反映金融服务、金融创新和金融监管中的新情况，并从体制、机制上分析原因，提出建议，促进深化金融改革，推动金融市场可持续健康发展；（2）在做好金融机构资产负债损益的真实、合法和效益情况等全面审计的基础上，关注其法人治理结构及内控制度的建立和执行效果，有效揭示内部管理薄弱环节和制度缺陷，促进依法经营，加强管理，提高企业核心竞争力；（3）加大对金融机构执行货币政策和其他宏观调控政策措施情况的审计和审计跟踪调查力度，促进金融机构调整优化资产结构，转变经营管理方式，提高为实体经济服务水平；（4）加强对金融控股集团公司的审计，积极探索跨行业、跨市场金融活动的审计方法，提示系统性风险隐患，促进建立健全防范系统性风险的预警体系和处置机制；（5）建立综合数据分析平台，实现对银行业、证券业、保险业等金融行业的经常性审计或审计调查，完善金融审计组织方式和审计方法体系，进一步改进信息化条件下以总行（总公司）为龙头的审计管理模式，有效整合审计资源，不断提高“集中分析，分散核查，专题研究”的工作水平。
    从制定的金融审计目标及主要任务中，可以看出当前金融审计工作已改变以往单纯关注重大违法违纪案件的情况，而是通过剖析典型案例，从体制、机制上分析其成因，以从根本上达到促使被审计单位改进经营，完善管理，有效控制系统性金融风险的目标。
    三、金融审计的行业特点为改善国家治理提供了有利优势
    金融是现代市场经济的核心，金融秩序关系到国民经济的平稳可持续发展。金融在引导资源配置，促进经济发展、调节宏观政策等方面起着关键的作用。我国的金融监督体系由金融监管、金融稽核和金融审计等形式组成。金融审计作为金融监督体系中的重要组成部分，与其他监督形式相比，具有综合性、独立性的特点。同时，金融审计是我国国家审计的一个分支，与其他部门审计相比，具有延伸性的特点。正因为金融审计具有以上的行业特点，使得金融审计为改善国家治理提供了有利的优势。
    （一）综合性
    我国目前的金融体制是“分业经营、分业监管”。银行、证券、保险监督管理委员会的监督只能从本身的任务和职责出发，对金融的某一行业实施监管；中国人民银行、财政部等综合管理部门只能按其各自的职责对被监督单位经济活动的某一部分或某一方面行使监督权。
    相比之下，金融审计在我国的金融监督体系中具有综合性强的特点，具体表现在以下三个方面：第一，监督对象不仅包括商业银行、政策性银行、证券公司、保险公司等金融企业，还包括中国人民银行、银监会、证监会和保监会等金融监管机关；第二，审计内容不仅涉及对金融企业进行微观层面的审计监督，还涉及金融企业贯彻落实宏观金融政策的情况以及金融企业信贷资产运行质量及履行社会责任的情况；第三，监督的结果不仅要揭露金融企业在资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性等方面存在的突出问题，还要通过审计监督，揭示金融政策不完善、内控制度不健全、信贷结构存在风险等方面的问题，并提出促进完善政策、优化结构、规范监管、防范风险的建议。
    由此可见，金融审计能够对金融业进行全面性审计监督，对金融全行业、各业务范畴进行专门的经济监督，能够从全面、系统和联系的角度去监督、发现和预警风险。
    （二）独立性
    《中华人民共和国宪法》明确规定：“审计机关在国务院总理的领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明审计监督是我国最高经济行政监督，也表明金融审计在法律地位上比其他金融监督形式更具有权威性，因而独立性更为突出。
    从监督职责的角度看，“一行三会”等监管机构的监督职责产生于管理职责，因其承担了管理职责，才需要实施监督，而金融审计是基于财产权的受托关系产生的，与金融机构没有管理与被管理的关系，不存在任何经济上的利害关系，因而在地位上更具有独立性。
    正是由于金融审计独立存在于金融系统外部，所以金融审计能够客观、公正地行使审计监督职权，全面深入反映和揭露金融行业风险问题以及独立提出金融改革建议，进而推进我国金融体制改革的进程。
    （三）延伸性
    金融在国民经济中处于核心地位，涉及生产、分配、交换和消费的方方面面。金融企业，尤其是商业银行具有明显的“公共性”与“社会性”特征，其存、贷业务直接面向社会公众，对经济社会具有强烈的渗透性与扩散性功能。金融业务活动的广泛性，决定了金融审计的延伸性明显。
    对金融机构的财务收支真实、合规、效益的审计，除了需要审计该家金融机构财务收支，还需要延伸到彼此相关的金融业务和相联系的国民经济活动的全过程。例如对商业银行的审计，不仅需在银行内部关注其财务收支，还需要延伸至银行外部关注银行发放贷款、个人使用信用卡等等方面存在的问题，以及时有效的发现问题。
    金融审计的行业特点，即综合性、独立性与延伸性，为全方位防范金融风险，维护国家金融安全和改善国家治理提供了有利优势。
    作为我国金融监督形式之一的金融审计在促进建立规范的金融风险防范机制，不断提高金融资产质量与运行效率，推动金融企业的稳健、可持续发展，更好地发挥金融企业在促进转变经济发展方式、加快经济结构战略性调整等方面起到了不可替代的作用。不断创新和发展的金融审计能够充实金融审计的内容，完善金融审计体系，全方位的防范金融风险，推动金融业乃至国民经济的健康发展，不断提升服务国家治理的水平和绩效。

    主要参考文献
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