政府投资建设项目审计必须施加“有形的手”—— 政府建设项目投资审计现状及对策思考
金元法(湖北省武汉市新洲区审计局)
【发布时间:2011年11月15日】
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    美国次贷危机引发全球的金融危机及近期的美债、欧债信用危机引发的全球金融市场动荡,全球经济衰退。经验及教训告诉我们:社会及经济运行的健康和可持续发展,政府宏观调控和监管的职能愈显重要,“无形的手”必须相机决择施加“有形的手”。
    2009年,中国已跃升为世界第一大出口国和第二大贸易国。2009年应对全球金融危机而采取的4万亿投资,一方面刺激国内投资、另一方面刺激消费、就业及经济增长;同时,国内投资拉动型经济导致今年地方债务10.7万亿与通货膨胀引起热议。在次贷及债务危机中,中国采取对内刺激消费,对外拓展新型经济市场,宏观调控已实现政府刺激向市场驱动的转型,已证实 “有形的手” 干预必须遵循“无形的手”内在规律,只能相机决择施加干预。
    2008年国内生产总值超过30万亿元,全社会固定资产投资总额17.23万亿元。政府投资建设项目在整个国民经济中占很大的份额,对社会经济起着很大的乘数效应及杠杆作用。因此必须加大政府投资建设项目的监管,予以审计监督,施加“有形的手”,为国家经济运行当好参谋,发挥好卫士及“免疫系统”“防火墙”功效。
    目前工程建设领域存在“四制管理”不规范,造价虚高,政府相关部门监管不分、职能越位缺位带来政府投资资金损失、浪费和违规犯法等负面社会效应问题。分析其主要原因是:
    一、地方政府宏观掌控能力不高。“相机决择” 地争相盲目地上马工程项目,当然愿望或出发点是良好的;可组织、协调、指挥、监督、激励等管理学中一系列的不到位或缺失,引发一系列的社会问题。如美国金融危机、欧洲债务危机、财政赤字就是例证。
    就本区而言,笔者根据对当地25个市政公用工程竣工决算(结算)审计情况统计,工程结算价平均超出预算17.1%,大大脱离了政府规划审批控制。而施工单位报送审计机关的工程结算平均审减达24%。
    具体地讲,从工程竣工决算(结算)审计来看,建设领域管理不到位和结算严重失实的主要原因有以下几个方面:
    (一)建设项目勘测设计和规划不严密,现场变更大。工程超概算较普遍,投资审批失去监控。如某大道西延线建设中, 施工中变更签证量大,实际完成的工程投资额比经前期现场勘测设计编制工程预算额度大,超比达33.95%。
    (二)建设项目前期准备工作管理薄弱、不规范。工程招标流于形式,有的不合规投标文件也中了标,有的工程以规模小、工期紧为由不招标,工程勘测、设计、监理没有进行公开招标;有的概预算编制明显有失公允。
    (三)建设项目合同约定不规范,执行不严密。项目合同没有详细明确工程量、材料价变动各自应担的风险,质量、工期的奖罚等,没有招投标代理、设计、监理、审计咨询取费的计费标准、合同。
    (四)工程现场管理不到位。工程监理形同虚设,履职不到位;建设单位的现场管理人员责任心不强,怕得罪人,补签证现象普遍,签证内容不清楚,程序不规范,责权不明确,隐蔽工程量的证明力不强,拟变更的项目没有先议价后实施。
    (五)工程验收、结算不及时。不少工程完工后不及时验收结算,长时期补办资料,以致施工单位虚报工程量、重复计算,高套定额费用,提高项目结算报价。
    (六)职能部门把关不严,职能不明,协调不力。工程边开工边报批,竣工验收走过场现象严重,工程管理单位多,职能越位缺位普遍,监管不分。
    (七)项目未按规定设立专账进行核算管理。导致项目建设资金来源不明晰,成本核算不准确,投资绩效难以评估考核,国有资产管理混乱。
    二、地方审计机关掌控能力不强。主要表现在:
    (一)审计监督存在局限性。审计难以满足政府和社会要求,监督的力度和深度还不够,建设项目审计覆盖面很有限。一是在审计的广度覆盖上仅限于上级拨付的财政建设资金且上级要求要跟踪审计的建设项目或者政府领导要求审计的建设项目,审计覆盖面很被动;如房地产市场的监控,更甚的是土地市场的监控审计似乎未伸展触角,土地市场→房地产市场→房产泡沫→宏观调控→令人心有余悸或纠结,土地已拍卖,恐怕审计备案都没有,谈何国有资产监控?给经济平稳运行造成不协调因素。二是有的中介公司也打审计局的牌子,且审计对中介公司的指导及监管也不尽人意,严重影响政府职能部门的形象。三是审计深度上目前仅限于微观上的工程造价结算审计,工程管理程序方面的审计虽有涉及但未深入程序的合法性,没有从宏观上总结提练有价值的结论供领导决策参考。
    (二)审计的职能定位不准。审计的职能定位不准导致审计结论的权威和法律效力大打折扣。一是虽然国家和地方的法律法规都明确规定了审计在建设项目中的监督地位,但在司法实践中审计还是一种行政监督,审计作出的相关结论在法律上还有争议,造成了审计强制监督地位特别是造价结论受到质疑,工程造价结算审计由审计机关来出结论还有待商榷。二是审计一直侧重定位于事后的结论性审计,许多事前、事中审计没能跟上已造成难以说清的既成事实的问题。三是强调审计的服务职责,造成有时事无巨细地包揽不同层面建设项目的结算审计及对工程跟踪审计定位不准。
    (三)审计实施掣肘于成本。这里讲的成本指经费上的独立性、效益性;人力、物力的安排上。审计实际实施过程中受到人财物安排的掣肘,影响了建设项目审计效率的发挥。一是力量调配上单凭审计机关人员难以完成繁重的建设项目审计任务,组织社会审计力量要经费作后盾,内部审计技术还有待提高。二是经费安排上目前没列入财政预算,建设单位列支审计经费难以到位。三是机构设置与目前的建设投资审计不匹配。
    (四)相关部门协调性不够。与相关职能部门、建设单位的协调配合有待进一步理清与加强。目前政府建设项目的规划立项、资金拨付、工程进度等相关资料不能及时提供给审计部门,审计要掌握的信息与能够提供的极不对称,影响审计对整体项目工作的统筹安排,财政评审部门与审计机关的监督职责存在职能交叉,重复监督的问题,建设单位把审计机关当中介公司看,对审计的认识有待进一步提高,只接受提供服务反感接受监督,影响了审计的职能发挥。
    (五)风险防范意识不够强。一是聘请社会中介机构参与审计的风险。由于社会中介机构的逐利性以及“角色”转换和观念转变不到位,现场管理和控制不严,部分从业人员职业道德和操守不高等因素影响,也相应增加了审计质量风险、廉政风险等。二是法律风险。目前,我国建设领域法律法规还不完善不配套,由于讲求工作进度,有些程序不当,签证不到位的项目也放马过关,导致诉讼风险。三是廉政风险。投资领域各种利益关系复杂,审计会触动诸多方面利益,审计人员面对着形形色色的诱惑,稍有不谨会坠入陷阱,容易引发廉政问题。四是质量风险。投资审计要更加关注工程质量,工程中偷工减料,不按设计施工都能带来质量隐患。
    以上诸多因素造成建设项目实施变更较大,投资难控制;造成概算打不死,预算拦不住,结算死纠筋,决算理不清,财政资金投资效益大打折扣。这些现象给审计监督提供了必要性,审计监督的职责提供了监督的充分性,因此,审计监督是其选择的必然,审计必须施加“有形的手”予以监管,目前特别是国有或国有控股参股企业的公租房及土地市场。
    随着审计结果公告广度和深度的进一步深入,审计的公信力逐步增强,得到了社会的普遍认可,审计机关对政府投资建设的监管——施加“有形的手”是适时的必然的选择。
    《审计法》第二十二条明确规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”;《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条“……审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算,依法进行审计监督;对前款规定的建设项目进行审计时,可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查”;《武汉市政府投资项目审计条例》第六条“政府投资项目应当全部进行审计。”从中央到地方的法律法规都明确规定了审计在政府投资特别是工程建设中的法律监督地位,监督工程建设领域,审计责无旁贷。
    随着人民币的国际化进程及金融体制的创新、随着全球经济的复苏及发展、随着民主化进程加快、随着人民的物质及精神生活的强有力改善和社会日益发展,审计监管的必然性——施加“有形的手”日趋趋势,日趋重要。笔者认为:当前政府投资建设项目审计施加“有形的手”应着重把握好以下几个方面:
    (一)强化审计调查。加大对政府投资决策、执行的审计调查,揭示政府投资不符合宏观政策、存在低水平重复建设等问题,从建设管理体制制度上找原因,为政府投资决策服务。
    (二)整合审计资源。整合审计资源就是由国家审计牵头,引入社会审计、内部审计的力量,加强对政府投资规划、勘探、设计、预算、招投标、合同、采购、施工、监理、结算等环节的审计监督。
    (三)审核前期工作。即是及时跟进工程项目,要做到事前审计。检查招投标的合理合法性,对照招投标文件检查合同及其相关性,监督建设单位对格式合同及补充协议条款的运用,把一些未明确的事宜在专用条款(补充协议)中加以明确,不留后患,以便在合同执行和竣工结算过程中更好地维护合同双方共同的利益。
    (四)全息过程控制。即是一揽子全过程的控制及掌控。重点严把合同履行关、工程量签证关、材料使用关、定额套用关、税费计取关,做到事中事后审计。要逐一检查每项变更的事项是否对照以上五关严格按照现行的计价规范予以结算。
    (五)综合评价项目。对项目可行性调查报告、立项、规划、勘探、设计、预算、招投标、合同、采购、施工、监理、结算等全过程进行评价。督促建设单位与施工单位按时对已完工资产的验收与结算,做好项目投资的分析评价,及时移交已完工工程,做到“竣工一处、移交一处、受益一处”;同时,加强国有资产的核算管理,避免国有资产的流失。(金元法)  
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