浅谈经济责任审计项目中授权审计问题
张瑞来（审计署驻南京特派办）
授权审计，是指上级审计机关将其审计管辖范围内的审计事项授权给下级审计机关审计。《审计法》第28条第3款对此作了专门规定，还规定了授权审计的例外情况。由于该款的授权例外规定与对经济责任审计的授权规定在具体操作中不可避免的存在法律冲突，如何妥善解决上述冲突具有重要的实践意义。本文以审计法规定为基础，从审计实践的角度出发，结合经济责任审计特点，对上述问题进行探讨。
一、审计法上经济责任审计事项的授权规定和例外
经济责任审计事项授权规定。审计法第28条第3款规定：上级审计机关可以将其审计管辖范围内的本法第18条第2款至第25条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计。而该法第25条专门规定了经济责任审计，显然经济责任审计在可以授权之列，上级审计机关可以将其审计管辖范围内的经济责任审计事项授权给下级审计机关。
审计授权的例外。审计法第28条规定的授权范围是“本法第18条第2款至第25条规定的审计事项”，结合该法第三章关于审计机关职责的相关条文，显然是将该法第16条至第18条第1款规定的审计事项（即预算执行等财政收支事项和中央银行的财务收支审计事项）排除在授权范围之外。也就是说，对预算执行等财政收支审计事项和中央银行的财务收支审计事项，有管辖权的审计机关不得将其授权给下级审计机关进行审计。
二、法律冲突的出现：经济责任审计包含禁止授权事项时能否授权
按照审计法的规定，经济责任审计的监督内容是“本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况”。一般来说，政府部门负责人经济责任审计会涉及到预算执行及其他财政收支、国有资产的管理和使用情况、政府投资建设项目预决算、社会保障基金财务收支等多个审计事项。如在去年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第15条，就把“本地区财政收支的真实、合法和效益情况”作为地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的第一项主要内容。
当一个经济责任审计项目包括了“预算执行等财政收支事项或者中央银行的财务收支审计事项”时，这时有管辖权审计机关是否可以将该经济责任审计事项授权给下级审计机关呢？按照审计法第28条第3款的规定，经济责任审计事项可以授权；而按照该法第16条至第18条第1款的授权例外规定，预算执行等财政收支事项和中央银行的财务收支审计事项不得授权。二者何者优先，如果授权是否有效，审计法及其实施条例对此均未作出规定，由此产生了经济责任审计事项授权规定与审计授权例外规定之间的法律冲突，也给审计实践带来了困扰。
以A省B厅厅长经济责任审计项目为例，假设A省审计厅对此有管辖权，但是其能否将包含B厅预算执行等财政收支事项在内的多个不同审计事项组成的经济责任审计项目统一授权给B市C区审计局呢？按照《审计法》第28条第3款的规定，经济责任审计显然在授权范围之列，但是按照该款对于授权审计的例外规定，预算执行等财政收支审计事项不得授权之列，不得进行授权。
再以中央银行行长经济责任审计项目为例，审计法第18条第1款规定了“审计署对中央银行的财务收支进行审计监督”。从经济责任审计事项的授权来讲，审计署可以将中央银行行长经济责任审计事项授权给某省审计厅执行，但根据《审计法》第28条的授权例外规定，中央银行的财务收支事项为审计署专门负责，不得授权。而在中央银行行长经济责任审计中，“中央银行的财务收支”为必审内容，是开展整个经济责任审计的基础和核心。如不包含中央银行的财务收支内容，该省审计厅则无法开展经济责任审计；如若包括，则违反了《审计法》第28条的授权例外规定。
三、禁止授权与部分授权相结合：解决冲突的有效途径
有人认为，单独的预算执行等财政收支事项或者中央银行的财务收支审计事项不可以授权；在经济责任审计项目中涉及的预算执行等财政收支事项或者中央银行的财务收支审计事项则可以授权。上述解决方法采取了一刀切的方式，没有认识到预算执行等财政收支事项与中央银行的财务收支审计事项的区别，也不符合审计法关于审计授权的立法精神。最近，浙江省出台了《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》（浙委办〔2011〕91号），该办法第4条关于“上级审计机关可以将其审计管辖范围内的经济责任审计计划项目，授权给下一级审计机关审计”的规定，采取了将整个审计项目授权的方式。由于上述规定没有区分经济责任审计中涉及的不同审计事项，同时对审计法的授权例外规定视而不见，也是站不住脚的。
为妥善解决经济责任审计事项的授权问题，在此建议在立法上应在坚持审计授权例外规定的基础上，区分不同类型的经济责任审计，并结合其所包含的不同审计事项以及它们相互之间的关联程度，视情况采取部分授权或者禁止授权，有效解决法律冲突。（1）部分授权。当一个经济责任审计项目包括预算执行等财政收支、国有资产的管理和使用情况、社会保障基金财务收支等多个可以明确区分和识别的审计事项时，可以将预算执行等财政收支除外的审计事项进行部分授权。（2）禁止授权。鉴于中央银行的财务收支审计事项与中央银行行长经济责任审计项目联系的紧密程度，建议包含中央银行财务收支审计事项的中央银行行长经济责任审计项目禁止授权。（张瑞来）
一、审计法上经济责任审计事项的授权规定和例外
经济责任审计事项授权规定。审计法第28条第3款规定：上级审计机关可以将其审计管辖范围内的本法第18条第2款至第25条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计。而该法第25条专门规定了经济责任审计，显然经济责任审计在可以授权之列，上级审计机关可以将其审计管辖范围内的经济责任审计事项授权给下级审计机关。
审计授权的例外。审计法第28条规定的授权范围是“本法第18条第2款至第25条规定的审计事项”，结合该法第三章关于审计机关职责的相关条文，显然是将该法第16条至第18条第1款规定的审计事项（即预算执行等财政收支事项和中央银行的财务收支审计事项）排除在授权范围之外。也就是说，对预算执行等财政收支审计事项和中央银行的财务收支审计事项，有管辖权的审计机关不得将其授权给下级审计机关进行审计。
二、法律冲突的出现：经济责任审计包含禁止授权事项时能否授权
按照审计法的规定，经济责任审计的监督内容是“本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况”。一般来说，政府部门负责人经济责任审计会涉及到预算执行及其他财政收支、国有资产的管理和使用情况、政府投资建设项目预决算、社会保障基金财务收支等多个审计事项。如在去年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第15条，就把“本地区财政收支的真实、合法和效益情况”作为地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的第一项主要内容。
当一个经济责任审计项目包括了“预算执行等财政收支事项或者中央银行的财务收支审计事项”时，这时有管辖权审计机关是否可以将该经济责任审计事项授权给下级审计机关呢？按照审计法第28条第3款的规定，经济责任审计事项可以授权；而按照该法第16条至第18条第1款的授权例外规定，预算执行等财政收支事项和中央银行的财务收支审计事项不得授权。二者何者优先，如果授权是否有效，审计法及其实施条例对此均未作出规定，由此产生了经济责任审计事项授权规定与审计授权例外规定之间的法律冲突，也给审计实践带来了困扰。
以A省B厅厅长经济责任审计项目为例，假设A省审计厅对此有管辖权，但是其能否将包含B厅预算执行等财政收支事项在内的多个不同审计事项组成的经济责任审计项目统一授权给B市C区审计局呢？按照《审计法》第28条第3款的规定，经济责任审计显然在授权范围之列，但是按照该款对于授权审计的例外规定，预算执行等财政收支审计事项不得授权之列，不得进行授权。
再以中央银行行长经济责任审计项目为例，审计法第18条第1款规定了“审计署对中央银行的财务收支进行审计监督”。从经济责任审计事项的授权来讲，审计署可以将中央银行行长经济责任审计事项授权给某省审计厅执行，但根据《审计法》第28条的授权例外规定，中央银行的财务收支事项为审计署专门负责，不得授权。而在中央银行行长经济责任审计中，“中央银行的财务收支”为必审内容，是开展整个经济责任审计的基础和核心。如不包含中央银行的财务收支内容，该省审计厅则无法开展经济责任审计；如若包括，则违反了《审计法》第28条的授权例外规定。
三、禁止授权与部分授权相结合：解决冲突的有效途径
有人认为，单独的预算执行等财政收支事项或者中央银行的财务收支审计事项不可以授权；在经济责任审计项目中涉及的预算执行等财政收支事项或者中央银行的财务收支审计事项则可以授权。上述解决方法采取了一刀切的方式，没有认识到预算执行等财政收支事项与中央银行的财务收支审计事项的区别，也不符合审计法关于审计授权的立法精神。最近，浙江省出台了《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》（浙委办〔2011〕91号），该办法第4条关于“上级审计机关可以将其审计管辖范围内的经济责任审计计划项目，授权给下一级审计机关审计”的规定，采取了将整个审计项目授权的方式。由于上述规定没有区分经济责任审计中涉及的不同审计事项，同时对审计法的授权例外规定视而不见，也是站不住脚的。
为妥善解决经济责任审计事项的授权问题，在此建议在立法上应在坚持审计授权例外规定的基础上，区分不同类型的经济责任审计，并结合其所包含的不同审计事项以及它们相互之间的关联程度，视情况采取部分授权或者禁止授权，有效解决法律冲突。（1）部分授权。当一个经济责任审计项目包括预算执行等财政收支、国有资产的管理和使用情况、社会保障基金财务收支等多个可以明确区分和识别的审计事项时，可以将预算执行等财政收支除外的审计事项进行部分授权。（2）禁止授权。鉴于中央银行的财务收支审计事项与中央银行行长经济责任审计项目联系的紧密程度，建议包含中央银行财务收支审计事项的中央银行行长经济责任审计项目禁止授权。（张瑞来）
| 【关闭】 【打印】 |
