国家治理视角下深化经济责任审计的具体内容
贺建荣(审计署驻太原特派办)
【发布时间:2011年11月10日】
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    国家审计起源于国家治理的需要,同时作为国家治理的重要组成部分,又更好的为国家治理服务。国家审计依法通过审计监督,对权力运行进行监督和制约,发挥着揭示、抵御和预防等“免疫”系统功能。经济责任审计作为具有中国特色的一项审计监督制度,通过对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价,在促进领导干部全面履行职责及廉洁自律,健全和完善领导干部监督管理机制等方面发挥着越来越重要的作用。
    1999年我国正式建立经济责任审计制度以来,经过多年的审计实践,经济责任审计的广度和深度发生了根本性的变化,在加强干部监督、政府管理以及防治和治理腐败、促进领导干部廉洁勤政等方面扮演着越来越重要的角色。然而,当前的经济责任审计注重的是对领导干部个体履职情况的评价和监督,注重是对领导干部个体的责任认定和责任追究。国家治理理论对经济责任审计提出了新的要求、新的标准,不仅要求经济责任审计关注领导干部个体的职责履行情况,同时,要求站在国家治理的角度和高度,深化经济责任审计内容,对经济责任审计中发现的共性问题,进行综合分析、提炼和挖掘,从宏观和整体的角度,从推动国家实现良好治理的角度,发挥建设性作用。
    (一)维护公共权威,促进法治政府的建设。维护公共权威,主要指维护党和政府的权威,特别是党中央、全国人大和中央人民政府的权威,同时也包括作为公共意志象征的法律、政策的权威。特别是法律,既是国家治理的依据,也是国家与公民之间的行为界限。只有维护好公共权威,才能实现依法治国。依法治国是国家治理的重要内容,依法行政,促进法治政府的建设是依法治国的核心要素。
    首先,要关注中央宏观调控政策的落实情况和实施效果。要牢固树立科学的审计理念,以科学发展观为灵魂和指南,紧紧围绕科学发展这一主题和加快转变经济发展方式这一主线开展经济责任审计工作,促进国民经济又好又快发展。要关注经济发展的质量和效益,关注经济结构的战略性调整情况和效果,关注国家经济安全,为党和政府科学决策提供及时和可靠的信息。其次,要关注民生问题。维护社会秩序、保障人民安居乐业、促进社会和谐是国家治理的最终目的。经济责任审计要关注国家民生政策和措施的落实情况,关注民生资金的管理和使用情况,促进完善保障和改善民生的制度安排,加快发展各项社会事业和社会保障体系建设,提高社会管理的质量和水平。再次,要关注法治建设。全面落实依法治国基本方略,是十七大报告对未来中国特色社会主义法治建设与发展提出的基本目标和根本任务。依法治国,就是在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现民主的制度化、法律化,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
    (二)明晰权责边界,促进责任政府的建设。有效的国家治理,取决于各级政府间权利与责任的科学、合理配置,不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分,并以法律法规的形式加以明确规定。同时,行政问责的前提也是职责明确。如果政府的责任不能清晰界定,那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生,也就难以有效治理国家。目前各级党政关系错综复杂,公务员岗位设置及其职责规定不够明确,尤其是党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊,影响着政府职能的有效有挥。明晰责任,进而追究责任,促进责任政府的建设是当前国家治理的首要任务。
    首先,要关注各级政府职责权限划分情况。通过审计,促进各级政府明确其在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的管理责权,明确政府和各部门行政首长及相关人员的责任,形成完整的政府责任链条。其次,关注责任追究机制的建立情况。责任追究机制主要包括责任追究制度、制衡与监督制度、纠错机制、公民利益表达与诉求机制等。再次,关注岗位责任的落实情况。各级政府应明确其工作职责和工作任务,将工作目标分解落实到内设机构、各个岗位及承办人员,建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。增强权力行使者的责任感,让他们时刻关注权力行使的后果,改善行政行为。
    (三)提高行政效益,促进效能政府的建设。加强政府的行政执行力建设,提高政府的行政效益,是推动经济社会发展,实现国家良治的必然要求。政府必须努力降低行政成本,提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平。
    首先,关注政府最基本的公共管理和公共服务能力。重点审查政府是否根据现有的社会经济发展水平及历史状况,对不同地区、不同的群体采取不同的基本公共服务的供给政策,鼓励并支持不同地区根据自身的条件和能力构建适合自身特点的基本公共服务体制,在义务教育、医疗卫生及社会保障等方面实现人人享有基本公共服务的目标。其次,关注政府的行政效率。主要审查政府是否进一步改进管理方式,降低行政成本,行政管理行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。是否按照精简、高效、统一的原则,对每个岗位在行政管理过程中所应承担的工作内容、数量和质量以及完成工作的程序、标准和时限、应有的权力和应负的责任等进一步细化,尽可能使每个岗位目标明确、具体化、数量化,体现职责相称原则。各部门之间、部门内部之间体现分工协作、有序配合的工作原则。再次,关注行政效能督查情况。是否建立了严格的考核机制和奖惩制度,强化了行政机关效能督查作用,建立行政效能的长效管理机制。
    (四)实行政务公开,促进廉洁政府的建设。当前,廉政建设中出现的情况和问题,与一些地方、部门和单位的少数领导干部没有正确行使权力、认真履行职责有关,在很大程度上也反映出对这些领导干部的管理和监督不力,特别是对主要领导干部的权力缺乏行之有效的制约机制。阳光是最好的防腐剂,实行政务公开透明,直接关系到民主决策和政策的有效贯彻执行,也直接关系到政府官员的廉洁状况,对国家治理极其重要。应建立和完善立法、司法、行政、社会公众、新闻、公民的监督渠道,通过多维的民主监督体系,将领导干部的履职行为置于社会各方面的监督之下,促进廉洁政府的建设。
    首先,关注政府行政决策公开情况。审查是否坚持依法科学民主决策,建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制,逐步扩大行政决策公开的领域和范围,推进行政决策过程和结果公开。其次,关注行政权力公开透明运行情况。审查是否坚持依法行使权力,积极推进行政权力运行程序化和公开透明,确保行政机关和公务员严格依照法律规定的权限履职尽责。要按照职权法定、程序合法的要求,依法梳理审核行政职权,编制行政职权目录,明确行使权力的主体、依据、运行程序和监督措施等,并向社会公布。再次,关注行政审批公开情况。审查是否按照规定公布本地区本部门不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政审批项目目录,继续清理、调整和减少行政审批事项。没有法律法规依据,行政机关不得设置或变相设置行政许可事项和非行政许可审批事项。第四,关注政府信息公开条例落实情况。审查各级行政机关是否严格执行政府信息公开条例,主动、及时、准确公开财政预算决算、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。
    (五)建立公共财政,促进服务型政府的建设。建立公共财政,深化财政改革和转型,保证基本公共服务均等化,既是国家治理转型的重要组成部分,又是推动国家治理转型的基础和保障。国家治理转型过程的各种社会矛盾,都需要相应的财力解决和支撑。随着服务型政府的建设,政府应当提供更多的社会公共品,特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面要增加公共服务支出,满足民生性的公共产品和服务需求,努力促进基本公共服务均等化。
    首先,关注预算制度改革情况。审查政府是否按照建设服务型政府的要求,强化预算管理和监督,改革预算收支科目,细化预算编制内容,提高政府预算的透明度。其次,关注政府在公共服务方面的实际投入情况及其效果,特别是在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等的投入,做到学有所教、老有所养、病有所医、住有所居,切实改善民生。再次,关注资源能源利用情况和生态环境保护情况。审查是否按照科学发展观的要求,进一步调整经济结构和转变经济增长方式,大力发展循环经济,根据主体功能区划要求,加大对自然生态的保护,进一步加强环境保护,实现经济社会全面协调可持续发展。(贺建荣)
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