树立核心理念充分发挥国家审计在国家治理中的作用
李庆堂(山东省莱西市审计局)
【发布时间:2011年11月10日】
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    随着改革开放的不断深入和社会主义现代化建设进程的不断加快,法治政府、高效政府、责任政府、廉洁政府和阳光政府等国家治理的理念已被社会普遍认知。国家审计作为民主与法治的工具,各级审计机关作为依法行使审计监督权的综合性执法机关,在国家治理过程中有着不可替代的作用。本文就新形势下国家审计如何在国家治理过程中发挥作用作一探讨。
    一、树立法治政府理念,强化对公共财政资金的审计监督
    在市场经济条件下,政府要代表公共利益,维护不同市场主体之间和全体纳税人的合法利益,履行公共职责。其取得资源、分配资源和使用资源的行为,也必须纳入国家的立法管理和监督程序,以保证政府行为符合人民群众的公共利益,使财政的分配行为和使用行为得到必要的制约,其提供公共物品和公共服务的活动受到法定的监督。
    现代财政经济理论告诉我们,在市场经济体制下,市场是一种资源配置系统,是一种有效率的运行机制,但有其本身固有的缺陷;政府也是一种资源配置系统,财政是一种政府的经济活动行为;由于存在“市场失灵”和“市场缺陷”,为政府对公共活动的介入和干预,提供了必要性和合理性的依据。
    财政作为政府行使职能和进行社会公共活动的一种财力保障,代表国家支配和管理公共经济资源。在此过程中,国家的经济责任也转移到财政部门的预算行为和公共资金的分配使用;在现行体制下,财政活动主要应定位于弥补市场经济的缺陷,满足社会对公共物品的需求,建立相应的公共财政政策和制度,引导和不断规范财财政行为,维护国家公共资源的合理和有效使用。
    政府财政部门和政府其他的预算执行部门,作为公共资源的管理者,执行着国家的各项财政收支计划,对公共资源行政作为的有效性,直接体现了政府的公共经济责任的履行。由此而言,公共财政的执行部门,不仅需要按照政府的公共职能使用财政资金,谋求社会的公共利益,而且,还有责任对公共财政资金进行有效的管理。
    社会公共资源是有限的,有限资源的分配和使用,如何才能促进经济和社会的发展,以增加公共利益,这就产生了外部的评价问题即对公共财政的审计监督问题。在这方面,国家审计要承担起义不容辞的历史责任。由此就出现了公共财政审计。
    简而言之,公共财政审计是以国家法律法规为依据,对政府财政及其他预算执行部门分配、管理和使用公共资源,提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任的行为,进行监督、评价和报告的独立控制活动,是与市场经济条件下公共财政相联系的一种财政审计形式。按照科学发展观的要求,公共财政的改革和发展,正促使审计机关进一步更新思想观念,调整审计理念,关注体制变化,从宏观的、全局的、辩证的、跨专业的角度,去研究和思考公共财政审计的发展问题。根据政府财政的工作重点和资金流向,更加突出对重点部门、重点资金的审计,更加关注财政公共资金的使用,更加顾及社会发展目标和民生的公共利益,即公共财政审计需要树立“财政审计一体化”的工作理念。“财政审计一体化”在一般意义上可理解为:集中配置审计资源,对公共财政资金从收入组织、预算编制、拨付执行、管理使用等过程环节进行审计;对公共财政资金的运动过程进行审计监督,并对其真实性、合规性和有效性发表审计意见;最终以审计报告和审计信息的形式反映审计成果。财政审计一体化与传统的财政审计相比,在认识上更为深入,在定位上更为灵活,在组织上更为周密,在审计成效上也定会更为明显。
    因此,各级审计机关要树立“大财政”观念,着力构建财政审计大格局,要把一切政府性资金纳入审计视野,把温家宝总理“财政资金运行到哪里,审计就跟进到哪里”的要求落到实处,促进各级政府及其部门科学理财、民主理财、依法理财,促进政府财政资金的规范和高效运转。
    二、树立高效政府理念,加快向绩效型审计转变
    《审计法》第二条已明确规定:审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。开展绩效审计,是全面履行法律赋予审计机关职责的需要,是发挥审计机关在国家治理中的作用的需要。
    经济社会的发展迫切需要开展绩效审计。随着政府经济管理范围的不断扩大,国家的公共支出占国民生产总值的比例大幅度上升,人民群众作为公共资源的所有者,越来越希望了解政府在使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息。审计机关可以通过实施绩效审计,以第三者的角色为人民群众提供客观公正的信息,使人民群众获得更多的知情权、参与权和监督权,从而保障人民群众的合法权利。
    充分利用政府财力需要开展绩效审计。我国政府每年都要用大量的资金在保护环境、维护民生、改善教育、解决弱势群体等公益事业上,投入资金是否达到预期效果,是否存在资金浪费现象,这就要通过开展绩效审计进行综合分析和评价,不断探索最优方案,充分利用自然资源和政府财力。
    综上所述,开展绩效审计,是通过对公共财政资金的收支以及关系国计民生的社会公共资金的效益进行审计,对政府管理行为的效果作出审计评价,以促进政府公共管理职能的有效实现,在一定程度上服务于国家治理。因此,可通过以下途径:一是通过对政府宏观经济政策及法律的分析和测评,以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、经济总量平衡的差异缘于政策的偏离还是微观经济单位的特异、宏观经济政策对行业发展的影响等等,从而促进政府加强宏观经济调控职能,实现经济结构的优化,经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平衡。二是通过对投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度执行情况的监督检查,分析是否充分发挥了区域优势,是否促进了区域经济的协调发展,是否加强了生态环境保护资金的投入和建立了相应的保护和利用制度,成果是否明显等。从而测评政府的具体经济行为是否在某一方面产生了影响。三是通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析,判断制度安排是否创造了一定的经济效益和社会效益。如,是否通过建立健全法律法规界定和保护各类产权、创造良好的信用环境,抑制了市场垄断和不正当竞争,保障了公民的宪法权利,维护了社会的安全秩序。
    三、树立责任政府理念,加强对权力的审计监督和制约
    经济责任审计不同于其他传统审计的特点是,主要审计对象主要是对“人”,即领导干部。它虽然不是直接对政府部门的审计,但通过对领导人的审计,反映出领导人所在部门在内部管理、决策等各方面所存在的问题,进而促进该部门强化管理。因为一个部门的一切行为均是人的行为,其中领导人的影响是最大的,对重要领导人的审计的意义远远大于对部门的常规审计。加上现在经济责任审计的对象已经上升到省、部级领导干部,其审计的影响必会是越来越巨大的,这就使得经济责任审计在促进国家改革与治理方面发挥着极其重要的作用。具体地讲,一要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法、控制手段、会计与管理控制制度的审计,发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束、自我控制的能力,减少执法、执政的主观随意性,促进加强政府自我控制能力建设。二要通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产、内部控制等方面的监督审查,查清该单位的目标完成情况,明确界定领导者应负的主观责任。三要通过对领导人经济责任履行情况的审查,重点查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他方面的违纪行为,明确界定领导者应负的经济责任,包括主管责任和直接责任。四要推行经济责任审计结果公告制度,将审计结果诉诸公众,促进政府责任的法制化和行政透明化。
    四、树立廉洁政府理念,加大对重要环节的审计查处力度
    廉洁问题事关政府形象、事关社会稳定、事关我党的生死存亡,毛泽东、邓小平等老一辈无产阶级革命家对此都有精辟的论述和对全党的谆谆告诫。在新形势下,各级审计机关要站在社会发展大局,抓住容易滋生腐败问题的社会各个层面和环节,深化审计监督。
    一是基建投资领域。基建投资领域是腐败案件高发易发地带。从近年来审计机关对国家的一些重大建设投资项目的跟踪审计情况看,预算价格虚高、变更设计频繁、市场询价不足、工程监理不严、合同约束缺乏、管理制度不全等问题较为普遍,从而形成投资效益低、工程质量差和腐败问题频发。因此,一要加大建设项目工程竣工结算审计力度。抓住竣工结算的关键环节,科学、合理地审核建设工程的工程造价,让建设资金发挥最大的投资效益。二要强化重大投资项目的跟踪审计。温家宝总理在政府工作报告提出:“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里;财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。要确保财政资金使用的科学规范,减少损失和浪费,发挥出财政资金服务社会发展的最大效能,很有必要将审计关口前移,对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计。三要开展政府投资项目招标控制价审计。通过这项工作的开展,将工程招标价控制在可控范围之内。四要积极探索项目招投标审计监督。为确保国家财政性建设资金得以有效运用,审计部门要提前介入工程项目招投标的全过程,实行招投标工作事前、事中、事后的全程同步监督。重点把好“三道关口”。第一关:事前审计(把好预防关)。对招标文件、潜在投标人资格和招标信息发布机制、标的价、投标最高限价合理性进行审计。第二关:事中审计(把好控制关)。对投标和现场踏勘、开标阶段、评标阶段、定标阶段、合理低价定标进行审计。第三关:事后审计(把好监督关)。审查合同签订的真实性、合理性、合法性;审查是否存在中标人将中标项目转让给他人、将中标项目肢解后分别转让给他人、违法国家《招投标法》规定,将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人、或分包人再次分包。
    二是重大经济决策。政府治理要确保政令畅通。抓好对重大经济决策的监督检查,是政府治理的重要一环。当前,经济建设中盲目投资、违规担保、损失浪费等事项时有发生,给国家和社会带来巨大损失,有些重大经济决策的失误甚至危及到国家经济安全和社会稳定。要通过强化审计监督,促使决策更具科学性、可行性和前瞻性,有效促进国家经济安全和投资效益提高,有效防范和化解决策风险,提高政府治理的水平。
    三是重大民生热点问题。政府治理的重要任务是关注民生,维护社会公平正义。国家审计要服务于国家治理,必须加强对事关民生热点问题的审计监督。要突出对事关民生、民享、民用、民意项目的审计监督,促进政府和社会各界关注民生、保障民生、改善民生,让群众满意,让人民放心,使国家审计成为维护人民群众根本利益的利器,成为政府治理的有力工具。
    五、树立阳光政府理念,全面推行审计结果公开
    国家审计署刘家义审计长在总结过去审计基本经验和分析当前审计形势与任务的基础上,首次提出了审计“免疫系统”理论。这标志着我国审计界在对审计本质及作用方面有了新的认识、实现了新的跨越。“免疫系统”理论的形成与提出,主要是从战略高度,运用科学发展观对审计本质作出了形象而又精辟的表述。
    新的形势下,树立阳光政府理念,全面推进审计结果公开,正是“免疫系统”论的有效体现。因此,一要着力推进审计结果运用。通过加强制度建设,把对领导干部的“问责”和对资金的“问效”有机结合起来,使审计结果运用到用人决策、法纪监督、纠风治乱和经济管理中,切实做到“审必有果、有果必用、有错必改、有责必究”,全面规范结果运用。二要建立健全部门联动机制。充分发挥纪检、监察、组织和司法部门的联动作用,将审计成果真正有效地运用到部门、单位和干部考核、监督、教育、调整、评议等各个领域。三要依法处理处罚,强化审计督查。对审计查出的问题,该处理的处理、该处罚的处罚,该曝光的曝光,有效地促进被审计单位对审计查出问题的整改,推进结果运用程度。四要实行审计公开。将审计依据、程序,结果等向社会公开,切实增强审计工作的透明度,让社会公众通过对审计过程和结果的关注,参与到对社会事务的关心上来,提高审计成果运用的实效性和结果的透明度。(李庆堂)
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