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发挥审计国家治理功能提升社保基金预算管理水平
王兵 王彦清(审计署驻重庆特派办)
 
【时间:2011年11月10日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:本文以促进社保基金更加有效地发挥社会保障功能、推动国家良治为目标,在分析我国社会保障体系中存在的主要问题的基础上,提出从社保基金预算管理着手,通过审计推动提升社保基金预算管理水平,进而发挥审计的国家治理功能。然后,从项目计划、审计思路、组织管理、审计方式和方法等方面提出改进社保基金审计的对策建议。
    关键词:国家治理 社保基金 预算管理

    引言
    从社会科学诞生之日起,实现“良治”便是人类研究社会治理的最高目标。所谓良治,其内涵无外乎人人期望的社会稳定、经济繁荣、科技发展、生活富足、人民满意等几个方面。1992年初,邓小平同志在“南方谈话”中提出:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”。其中,消灭剥削,消除两极分化,最终实现共同富裕,是社会主义的根本目的、根本目标,也是当前中国实现国家“良治”目标的基本出发点。
    刘家义审计长今年再次指出:“国家审计是国家治理的重要组成部分”。简单的理解,基于国家治理目标而开展的审计工作,其暴露问题、分析原因、揭示风险、提出对策等功能的实现,就是审计国家治理功能的根本体现。
    从“社保审计如何从服务于国家治理出发,有效开展审计”的角度出发,当下社保审计的关注点更应当放在揭示社会保障工作效果与社会需求的差距,分析研究人民需求无法满足的原因,为实现国家社会保障良治提出有建设性的意见。并在此基础上结合审计实际的开展条件和工作目标,选取合理的着手点,提高社保审计工作水平,充分发挥审计工作的经验和成果,体现国家审计在社会保障领域内国家治理功能。
    一、当前我国社会保障的主要问题及原因分析
    (一)社会保障的含义与国家治理。
    社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配,对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度,其本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。一般来说,社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。从社会主义的根本目的出发,社会保障是消灭剥削、消除两极分化,进而实现社会主义公平公正的重要体现,也是实现共同富裕的基本保证。能否有效解决社会保障问题,已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。因此,社会保障是我国国家治理的重要任务,做到社会保障的广泛全面、公平公正、便捷高效,是实现国家社保良治的基本要求。
    (二)当前我国社保基金管理中存在的问题。
    1993年,中共十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了社会保险基金的管理和运营要分开、实行收支两条线管理等规定,但多年来上述要求一直没有得到贯彻。政府行政架构内单设全国社会保障基金这样一个事业部门管理基金同时多个政府部门参与社会保障经济的统筹和管理工作,容易导致行政管理、财务管理与投资管理主体的重复。2010年,国务院发布了《关于试行社会保险基金预算的意见》,开始对社保基金进行预算管理,包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金在内的社保基金按照险种分别开始编制预算。然而,预算的长期缺失与管理主体的分散冗杂,造成我国社保基金存在以下几类突出问题:
    一是法律约束机制不健全,未形成有效运行机制。由于社保基金管理立法工作进展缓慢,法律约束机制不健全,缺乏相应的社会保障法律、法规,导致社会保障基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制,同时也造成对社保基金监管的机制不健全,执法监管乏力。
    二是社会保障基金管理机构分散,管理层次过多,效率低下。社保基金的筹集、管理、使用等工作长期缺少一个集中度高、执行力强的中央级政府部门统筹开展。目前,从中央部级事业单位到县级政府部门,多级别、多部门均参与了社会保障基金的统筹和管理,导致了地区、部门间社保基金难以协调运营,无法集中发挥规模效应,同时扩大了社会保障基金投资风险。此外,政出多门,各部门自行设置管理机构的做法,会导致功能重置冗杂,办事效率低下。
    三是监管缺失,预算与资金管理不公开、不透明,信息无法统一共享。社保基金缴、支、管等环节长期以来缺乏监督机制,社保基金预算和收支管理也一直没有做到及时向社会公开,这为少缴社会保险费、骗取或违规支付社会保险金等行为留有漏洞。此外,社保基金管理信息应当是一个详细准确记录各类参保、受保信息的庞大而集中的数据库,实现该数据的全国性统一与共享,是人民群众流动性日益增大的现实要求,也是基金监管的必然需要。但是,目前这样的数据库还未建立完善,数据的共享也往往局限于省甚至县内部,与实际需要相去甚远。
    二、社保基金审计不足与着手点选取
    (一)当前我国社保基金审计与国家治理要求的差距。
    上述社保基金管理中存在的问题,许多是可以通过审计发现、纠正和改善的。从国家治理的层次和角度出发,反思和总结以往的社保基金审计工作中的不足,不断改进组织管理形式和提高审计实施方法,不断揭示新问题,提出新建议,是审计发挥国家治理功能的体现。概括地说,在社保基金审计中,与国家治理的要求相比,我们还存在以下几个方面的不足。
    一是审计计划安排的国家治理理念不足。我国社保基金审计工作偏重于对基金收入的真实性、支出的合规性进行检查,对社保基金的安全完整关注较多,但是在国家治理的角度设定审计的目标并安排审计项目计划做的尚不够。具体表现为对社保基金全面统筹能力和整体编制预算的可行性、基金预算编排的合理性、多个险种综合编制预算的异同度这些国家治理层面需要关心的问题关注度不够,所以在审计计划安排时,主要设置为各类专项资金的安全、合规及效益性审计项目,往往容易陷入社保基金审计涉及内容多、工作量大,贪图细致全面又难以面面俱到的迷局中去,影响了审计国家治理功能的发挥。
    二是审计分析思路层次不高。社会保障领域的国家治理,重点是要关注制度改革过程中存在的制度缺陷、社保政策运行以及社保基金使用的效益等方面。当前社保审计中还存在分析思路出发点层次不高、审计分析建议国家治理理念体现不明显等现象。最大的表现是社保基金审计的意义认识不清,没有完全从满足国家治理和人民需求的角度出发展开思考和整理思路,没有完全从分析社会保障基本矛盾的角度展开分析和研究建议。
    三是审计模式过于单一,缺乏与经济责任审计、财政审计大格局的关联,审计覆盖面窄。基于审计国家治理功能的职责要求,随着我国审计制度的不断发展和完善,经济责任审计、财政预算大格局审计等审计项目模式越来越成为审计的主攻方向。社会保障工作本来就是党政领导经济责任的重要方面,社保基金理应而且必将成为政府财政预算的重要组成部分,这些都是国家治理的必然方向,因此也是社保审计的融合方向。目前,社保审计还处于相对独立、缺乏与其他审计模式相联系的境地,因而时有覆盖面受限等掣肘情况出现。
    四是社保基金审计方法相对滞后。受传统审计方法和审计技术的限制,社保基金审计往往主要对被审计单位提供的财务和数据资料进行审计,计算机数据分析技术只是作为选取线索和在已知问题中大体判断规模所用,而联网环境下的信息集成审计则缺乏普及,多数审计组缺少在网络信息化条件下开展审计的方法和技术经验。与被审计单位利用计算机数据管理和网络技术相比,审计处于落后位置。
    五是现有审计人员素质难以适应社保基金审计的需要。目前计算机审计人员在社保基金审计工作中占比开始有所提升,但是真正开展信息化条件下的社保基金审计,需要既熟悉社保基金业务,又通晓计算机数据分析,同时还具备一定网络化技术的复合型人才。然而由于审计人员业务知识水平的不均衡,部分审计人员虽然拥有丰富的财会审计知识和经验,但对计算机技术不甚熟悉,造成一些计算机知识结构上的欠缺(如数据库的采集、转换、数据库命令查询分析等方面知识);而新补充的计算机审计人员,往往缺乏财务会计、预算管理和社保制度方面的丰富经验,有时候会面对丰富的信息不知取何而用。
    (二)社保基金审计着手点的选取。
    审计要发挥国家治理的功能,目标在于解决目前我国社会保障中存在的种种矛盾,满足全体人民的需要。从实际操作角度出发,通过审计促进各类社保问题的整改和不断优化我国社保体系、提高社保工作服务水平,是审计工作发挥国家治理功能的具体体现。
    目前,我国中央政府管理社会保障事务的主要机构包括人力资源和社会保障部、民政部、卫生部和财政部,分别负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等项目;管理社会救济、社会福利、优抚安置等项目;管理农村合作医疗制度;负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度,实施对社会保障资金收支的财政监督,为社会保障计划提供补助资金等。各省、市、县政府设有同样的行政管理机构,承担相应的社会保障职能。全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会负责管理,实行预算内管理和预算外管理两种形式。
    由于社保资金管理层级多、部门相对分散、法律法规不健全等的现实限制以及部分地方、部门在实际运作中,缺乏明确的文件和细则规定,执行标准及情况不尽一致的现状,我国目前尚未真正形成一个完整的独立的社保预算体系,因而社保预算一段时间处于缺位状态。与此相应,社会保障审计的工作平台也无法得以完善,社会保障审计处于一种零散、无体系框架和时轻时重的状态中。2010年1月6日,国务院发布了《试行社会保险基金预算意见》,将社保基金正式纳入政府预算,也为社会保障资金审计搭建起了工作平台。
    社保基金预算是目前一个较好的社会保障审计着力平台,通过提升基金预算管理水平,有利于提高社会保障国家治理的统筹水平和管理集中度,有利于促进社保工作的良治。此外,根据已有的审计经验,基于财政预算和经济责任的审计,往往具有更好的承载方式和实施效果,更有利于审计工作的全面开展和避免审计范围掣肘,也更便于在更高的层面开展审计分析研究工作。因此,本文提出,针对社保基金预算的编制、执行和效果分析等管理运行情况开展工作,是目前国家审计介入国家社会保障治理的良好着手点。
    三、基于国家治理观的社保基金审计
    综合分析了我国社保基金管理和社保基金审计方面的问题与不足后,如何从国家治理大局出发,从社保基金预算平台着手,通过开展社保基金审计,促进社保预算管理水平提高,成为时代赋予社保基金审计的新责任。从国家治理的角度,本文对社保基金预算审计的项目计划、分析思路、项目模式和组织管理、审计方法和人员素质等提出一些见解。
    (一)项目计划。
    我国现行社保制度体系暴露出的种种问题,既是社保审计关注的对象,也是国家治理观下的审计分析和判断问题的基本出发点。因此,在审计项目计划制定的时候,需要切实了解社会保障体系与人民和社会需求的差距,从国家治理的高度出发,想人民之所想,急社会之所急地制定社保基金预算审计项目计划。具体的讲,审计项目设置的出发点需要满足以下几方面的目标。
    一是要促进法制建设,做到依法审计。针对目前我国社会保障法律、法规还不健全的实际国情,应该从以加快制定社保基金相关预算规定和管理办法入手,逐步放大到尽快督促社会保障法及其他配套法规的出台,以期建立包括劳动法和社会保障法在内的劳动和社会保障法律、法规体系为目标,开展社保基金预算审计。同时为社保基金审计监督提供法律保证,创造一个良好的审计环境。
    二是要改变单一社保审计模式,实现对权力的有效制约,促进社保管理体制改革。目前我国社保基金统筹层次偏低,基金往往带有地方行政保护和附属物的色彩,又由于资金量的庞大和财政的兜底,加之社保基金管理透明度低且缺乏监督,社保审计必须最终落脚在对权力有效的监督制约,优化现有的多头管理和臃肿机构,促进社保基金预算管理的高效、廉洁、公开、透明。
    三是要继续关注基金管理和运行中的问题和风险,对社保基金征收的真实性、完整性进行审查,对内部控制制度是否健全进行审查,对基金支出真实性、合法性、合规性进行审查。通过发现揭露问题,促进提高经济管理水平。
    四是提高宏观分析能力,关注社保基金保值增值。随着我国进入老龄化社会等现实问题,社保基金的来源、保值增值方法和支出的压力成为需要关注的新的课题。社保审计要结合审计开展大量的审计调查,从管理制度上发现和揭露问题,向政府有关决策部门提出切实可行的建议,促进社会保障制度的建立和完善。
    (二)审计分析思路。
    根据国家治理观的要求,社保基金审计要改变过去就事论事的分析个案多、查找违法违规案件多,有高度又有实际支撑的制度问题分析少、有大局观又有可操作性的建设性建议少的局面,提高审计分析思路和水平。可以从促进社保行业管理的角度出发,分析社保基金审计如何促进拓展基金预算范围,促使基金管理正规化;从提高统筹的角度出发,分析如何提高统筹级别、促进减少管理级次和机构,促使基金管理提升效率;从基金预算审计常态化出发,分析如何跟踪开展基金预算管理执行审计,全面及时掌握基金动态,为基金预算编制管理提出合理建议;从社会发展和时代进步出发,分析老龄化社会到来对社会保障工作的影响、如何提升基金筹集、支出效果,保证基金保值增值。
    (三)审计模式和组织管理。
    针对当前社保审计模式单一、覆盖面窄的不足,下一步社保基金审计工作可以开展横向联合,创新优化审计项目组合,积极探索社会保障基金审计与财政预算执行审计、领导干部经济责任审计、企业审计、行政事业审计联合开展,将社保基金审计作为公用财政预算执行审计的重要内容,把社保基金等民生政策执行的审计纳入领导干部履行经济责任情况评价和审计范畴,充分利用现有审计力量,形成社会保障基金审计合力。
    由于社保制度管理层次多、涉及面广、情况复杂,审计机关可以整合各级审计机关的资源,采取“同级审”和“上审下”相结合的方法,对中央主管部门、省、市、县各级社保管理部门同时开展审计或审计调查。通过集合署机关、派出局、特派办、地方各级审计机关的力量,通过上下联动的组织管理方式,分别向预算编制管理部门和执行结果的两头延伸,通过审查项目支出的实际情况,发现预算编制、预算执行中存在的突出问题,揭露社保基金管理中的弊端和不足,对现行社会保障制度体系的制度缺陷和管理漏洞提出审计建议。
    (四)审计方法和人员素质。
    改进社保基金审计方法方面,应当兼顾传统社保和预算执行审计的经验优势、同时满足当前计算机数据库和信息化要求,还要为未来远程网络信息共享条件下的新审计方法做准备。具体包括:
    一是要发扬预算审计和社保基金审计好的传统,通过审查账目、填报表格与实地查看、入户调查相结合的传统审计方式,发挥审计干部深入细致的特点和会计、审计、社保等专业特长,查找社保基金中“真实、安全、规范”等方面的问题。
    二要提高审计信息化及网络技术水平。可以利用审计软件和社保基金专用分析软件对被审计对象的会计、业务信息系统进行处理、分析,揭露基金筹集、使用管理以及基金系统运行中存在的漏洞及舞弊行为。最近几年来,社保部门通过“金保”等工程,逐步建立完善了数据库管理系统,基本实现了从基金申报到支付的信息化、网络化,并与金财、金税等数据库管理系统逐步实现对接;下一步,社保类信息的各险种信息综合与跨区域全国性数据集中势在必行,这就要求审计方法必须与时俱进,研究信息化条件下的新审计方法,提高社保审计单元的信息分析技术能力,抢占信息技术制高点。
    三是要全面实现审计人员素质转型。要以“一专多能”为目标,在工作中锻炼培养既熟悉社保基金业务,又通晓计算机数据分析,同时还具备一定网络化技术的复合型人才,最终实现审计组成员成为会看传统账册门道、具备现场发现问题慧眼、了解社保法规政策、熟悉财政基金编制、善用计算机分析语句、了解网络信息技术的复合型人才队伍,保证社会保障审计工作的质量,切实维护老百姓或弱势群体的合法权益,为构建和谐社会、发挥好国家治理功能服好务。(王兵 王彦清)
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