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国家治理视角下的政府投资审计初探
刘智 吴嘉华(审计署驻武汉特派办)
 
【时间:2011年11月09日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    [摘要]:政府投资审计一直是国家审计的最重要领域之一,关乎国计民生。在国家治理框架下合理定位政府投资审计意义重大,有助于从多途径推动国家审计更好地履行职责,提升国家治理的有效性。
    [关键词]:国家治理;政府投资审计;免疫系统

    一、国家治理内涵概述
    国家审计(或者政府审计)作为一种制度安排,是国家治理的重要组成部分。对国家审计准确理解,必须把握国家治理的内涵。
    西方政治学说关于国家的观点中契约理论最具影响力,十八世纪法国启蒙运动思想家卢梭在《社会契约论》提出:“公共力量必须有一个适当的代理人把它结合在一起,并使它按照公意的指示而活动”。委托代理理论认为“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生”。国家正是接受人民委托,以适当的代理人的身份出现,以其最为重要构成要素的政府的活动来实现国家功能。马克思主义指出国家以特殊的公共权力为前提,由从人类社会中分化出来的几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成。从本质上讲,无论是西方国家理论还是马克思主义学说,国家都是一种公权对于社会私权的代理管理主体。
    英语中的“治理”(Governance)一词来源于拉丁文和古希腊语,意思是控制、引导和操纵。治理概念的界定存在多种说法,如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”,“个人和机构,公共或私营,在管理公共事务上多种方式的总和”。无论是20世纪80年代初的“地方治理”、80年代后期的“公司治理”,还是90年代“公共治理”,都只是概念的外延在不断拓宽。直至现在,治理仍是一个相对模糊和复杂的概念。尽管如此,治理理论对我国国家治理仍然具有极其重要的启示意义。
    国家治理作为体现公意指示的代理人(国家或政府)控制、引导和操纵行使公共力量的一系列活动,它服务于社会经济发展目标,在一定的制度安排和体制设置下,通过配置和运行国家权力,寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,并调动各种力量和资源达到“善治”,进而推动经济和社会各领域协调发展。
    二、国家审计在国家治理中的地位
    人民与其代表—国家在公共权力的委托代理关系决定了无法避免的监督问题,必须由审计机关以第三方的立场接受人民的授权行使监督权,以保证公共受托责任得到全面有效的履行。国家审计从本质上是一种控制活动,是一种控制国家权力、履行公共受托责任的活动,以国家审计机关(包括审计署和地方审计机关)为履职主体,通过依法对公共资金运用审查评价,给予公共权力以适当的约束,审查评价国家行为的适当性,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。国家审计作为国家治理的专门监督手段,对于促进国家治理改善十分关键,在我国的权力监督体系中扮演着重要而独特的角色。
    我国国家审计是在20世纪80年代初期成立并逐步发展起来的,是典型的行政型审计体制,独立地位由通过宪法予以明确规定。它脱胎于计划经济体制,随着我国市场经济改革不断深入而发展变化,介入国家治理的范围不断扩大,产生的作用也日益明显。新修订的《审计法》赋予了国家审计独特的法律地位,使其在国家经济监督体系中处于比较高的层次,成为综合性的经济监督工具。国家审计早已超越了财政财务收支的范围,而是着眼于社会经济发展大局,围绕党和政府的工作中心开展审计工作,以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为主要内容,推进法治,维护民生,推动改革,促进发展。
    三、国家治理框架下政府投资审计定位
    (一)政府投资审计在国家治理中的重要性
    近年来,我国经济的发展动力主要来自于三个方面:消费、投资和出口。其中投资中最重要的部分固定资产投资无疑是对我国的经济发展的拉动作用最大、最有效和最明显,它对调整我国的产业结构、产品结构会发挥巨大的作用,对解决就业和提高财政收入、改善民生都有着巨大的作用,在很大程度上决定了我国经济发展的速度、规模、质量和效益。2008至2010年,我国固定资产投资总额分别达到17万亿元、22万亿元和28万亿元,分别比上年增长25.5%、29.41%和27.27%,增幅远远超过同期GDP和财政收入的增长幅度,我国在关系国计民生的铁路、公路、重大基础设施等建设领域投资规模空前高涨。
    固定资产投资领域中的重大投资项目资金使用好坏、项目绩效情况直接关系到党和政府各项重大决策的落实效果,关乎国计民生。这部分资金如果用得好,可以为国家经济可持续发展奠定了坚实的物质基础,在整个经济发展中形成一笔巨大的物质财富,有效推动国家良治。但是,由于我国目前建筑市场竞争无序,监督管理机制薄弱,这一领域已经成为当前我国腐败现象滋生与发展的温床,是我国腐败高发、多发的重点领域、高危领域。在国家审计监督体系中,政府投资审计一直是最重要领域之一,它是国家审计机关依据国家法律、法规和政策规定,对以政府为主导的固定资产投资活动以及对其相应建设项目的财务收支真实、合法、效益的监督行为。它作为财政审计的一个重要分支,是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段。
    政府投资审计有其明显特点:一是被审计单位是政府及其有关部门;二是审计对象是政府投资项目;三是审计的资金来源为国家财政性资金及以财政性资金为主导吸引的社会其他投资;四是审计的投资项目主要是公益性公共工程。基于此,政府投资审计服务大局的职能更强于其他专业审计,它寓服务于监督之中,为政府宏观经济决策提供依据,规范政府投资行为,推动社会经济发展目标实现作用更为突出,是实现国家治理的重要工具。
    (二)政府投资审计的定位
    2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》特别指出:“审计机关要依法全面履行职责,进一步加强对政府投资项目的审计监督,提高政府投资管理水平和投资效益。”
    近年来,政府投资审计一直围绕国家深化投资体制改革要求,紧密结合中央实施的积极财政政策和中央调整经济结构及经济发展方式要求,坚持在工作中既充分利用财政审计方法手段,又突出投资审计的特点,使投资审计工作更加贴近国家经济工作中心,较好地发挥了投资审计监督的作用。政府投资审计从最初的完成政府交办的个性任务,发展到揭示重点项目的问题、维护建设领域的秩序,进而开始主动关注国计民生、关注国家经济安全的重大发展问题。具体安排是,根据财政审计的总体目标,每年选择一两个重点行业的建设资金和重点建设项目组织审计,将专项建设资金预算执行审计与建设项目审计有机结合起来,不仅较为全面地反映了财政性资金的管理、使用情况,同时也揭示了一些重点项目建设管理中存在的突出问题。近几年来,国家固定资产投资审计实施的项目大约有如下六类:
    一是群众关注的热点问题。如2006年,审计署组织了对18个省收费公路的建设、管理、运营情况的审计调查,重点关注举债建设收费公路存在的偿债风险,公路建设中的土地资源的有效使用问题,因收费增加社会运营成本、增加群众的出行负担的问题,违规高价将项目转让,从中牟取暴利得问题。
    二是事关国民经济可持续发展的重点建设项目。如2007年,审计署组织了对全国在建的28条铁路及南水北调工程的审计,重点关注项目决策的科学性,投资使用的合理性,项目是否能够形成相应的社会经济效益。
    三是事关国家能源安全的重点领域。如2008年,审计署组织了对全国18个省电力建设调查,重点关注的是电厂建设规划的合理性,电力工业布局和电力调度的科学合理性,电网建设运行安全稳定性,一次能源来源的可靠性,电价、电力建设和运行机制的科学性等问题。
    四是国家宏观调控政策保证的建设项目。如2009年,审计署组织对全国拉动内需项目的专项审计和审计调查,重点关注拉动内需政策的落实和执行情况,资金来源和使用情况,产业结构调整情况,拉动内需的实际效果等。
    五是举世瞩目的重大项目的跟踪审计。如2009至2010年,审计署连续三年组织全国相关特派办对京沪高速铁路、西气东输二线工程、金沙江向家坝水电站进行跟踪审计。这三个项目都是国家“十一五”规划的重大建设项目,总投资高达4000多亿元,是我国重大战略性能源工程和交通工程,是非常重要的标志性项目。通过对这些项目的跟踪审计,对其全过程的资金使用和项目建设管理进行全程监控,发挥审计的免疫功能作用,防患于未然。
    六是重大项目的竣工决算审计。如2011年,审计署组织对三峡工程(枢纽、输变电、移民)竣工决算审计,重点关注了三峡工程的投融资体制、工程经济社会环境效益等。
    从这些项目的审计和审计调查可以看出,审计都重点关注了政府投资项目效益发挥情况,揭示了项目建设中存在的问题,从体制、机制、制度层面提出了改进建议,努力维护了人民的根本利益。这些项目的审计结果受到党中央国务院领导的高度重视,为国家治理进行科学决策提供了大量及时、客观、可靠的信息,促进了国家治理各项政策措施的执行,产生了广泛的社会影响,取得了积极的效果。国务院和国家相关部门据此出台了一系列政策和措施,规范审计中发现的问题。
    可以看出,紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线,将政府投资审计摆到促进国民经济既快又好的发展这一全局,围绕国民经济工作中心、各级领导、人民群众关住的重点、难点、热点问题来考虑和安排审计工作,审计监督的路子越走越宽,更好地促进了审计监督向国家治理层次发展。可以预见的未来一段时期,审计署仍将会按照这种思路来安排全国的投资审计工作。
    四、政府投资审计推动国家治理的途径
    基于国家审计应该积极、主动地参与到社会经济活动中去的理念,作为国家审计重要组成部分的政府投资审计应从以下几个方面推动国家良治。
    (一)审计关口前移,强力推进跟踪审计
    要将审计关口前移,着力于事前预防和过程监督。通过跟踪审计,将关口前移,及时发现问题,及时督促整改,充分发挥审计监督的免疫系统功能。针对投资规模、重要性及影响不同的建设项目,要科学合理地制定跟踪审计计划,采取定期、不定期以及驻现场同步跟踪审计的模式。针对当前我国投资领域决策不科学的问题,要结合国家政策,尤其是投资宏观调控政策,通过审计前移,及早介入投资决策阶段,保证投资决策的适当性和有效性,积极提升政府投资决策审计成果和工作水平,逐步实现投资决策审计工作法制化、规范化、科学化、常态化。还要通过审计调查,研究工程建设领域涉及的普遍性、宏观性、政策性或者体制、机制问题,促进建立和完善有利于基本建设领域科学发展的体制机制。
    (二)突出审计监督重点,加强对重大项目的审计监督
    要突出重点,加强对重大投资项目、重点民生工程的审计监督。要关注建设资金的到位,是否存在滞留、截留、转移、挤占、挪用建设资金,虚报冒领,财务核算是否规范等问题;关注建设程序和工程管理中的各类问题,如项目审批手续是否合法、完整,项目施工条件是否具备,是否存在违规占地、招投标不规范、转包挂靠等问题,是否在合同管理、工程质量、物资采购、工程结算以及建设、设计、监理、施工等单位履责等方面存在问题;要注重资金使用效果,严查高估冒算、挤占工程建设成本、决算编制不规范等问题,核减工程造价,积极有效控制政府投资。
    (三)建立项目后评价和问责制度,保障项目投资效益
    对由本级政府安排,本级政府有关部门负责实施的重点建设项目,在项目完成后,进行项目后评价。在此基础上建立、完善责任追究制度,对一些由于人为原因导致项目不能有效发挥其功能作用的项目,追究有关责任人的责任,规范政府投资和项目建设管理行为,促使完善建设项目内控制度,保障建设项目投资效益发挥。
    (四)监督制约权力运行,严惩违法违纪行为,促进体制机制完善、政策优化和管理规范
    审计机关作为经济监督部门,在维护市场经济秩序、监督制约权力运行、促进依法行政和廉政建设等方面肩负着重要使命。要深入反映投资领域中的深层次问题,加大对工程建设领域违法违规案件查处力度,重点揭露投资与建设领域中存在的因制度不健全、管理不善、严重损失浪费、工程质量缺陷等造成的腐败、损害国家和公众利益的违法违规问题。要从体制、机制上查原因、找问题,注重揭示体制和机制的弊端、政策的隐患和管理的漏洞,把促进体制机制完善、政策优化和管理规范作为重要任务,充分发挥审计“免疫系统”功能作用。
    (五)积极探索开展以绩效审计为主导的投资审计
    国家审计能抑制市场经济中的某些紊乱现象,纠正由于市场自发性、盲目性、功利性等弱点而带来的偏差。要把绩效审计融入到投资审计中,做到投资审计绩效化。要坚持以效益为中心,致力于提高工程建设领域财政资金和公共资源的使用效益、效率和效果;关注项目的工程质量、节能降耗、节约资源;关注项目的社会效益和环境效益;促进提高财政资金使用效益,努力提升审计工作层次。同时,要建立健全投资项目绩效管理制度,完善绩效审计体系,把对资金使用绩效与对政府行政效能的评价统一起来,努力提高政府投资管理水平和投资效益。
    (六)积极组织和统筹实施联动审计,建立和完善常态化、长效的监督制度
    通过统筹各方面的审计资源、优化组合,采取区域联动、部门联动、业务联合的审计组织方式,突破以往常规的审计组织模式,建立起一个沿着财政资金流向跟进、覆盖中央和地方、资金和项目、管理和制度的全方位的审计监督网络,通过发挥联动效应和专业优势,促进预算资金投入合力形成,不断深化和拓展审计的监督层次;通过创新投资审计方法,拓宽投资审计内容,形成投资审计主体多元化、审计方式多样化、审计管理模块化的新格局,推动审计监督常态化、长效化、科学化发展,更好服务国家治理。
    面对新形势、新任务和新要求,政府投资审计要牢固树立科学审计理念,与时俱进,不断调整发展路径,通过创新来不断适应有效服务国家治理的需要,充分发挥审计“免疫系统”功能作用,推动国家良治。

    参考文献:
    [1]李金华:《国家审计是国家治理的工具》,《财经》,2004年第24期。
    [2]刘家义:《国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》,2011年7月8日。
    [3]卢梭:《社会契约论》,商务印书馆,2003年版。
    [4]秦荣生:《公共受托经济责任理论与我国政府审计改革》,《审计研究》,2004年第6期。
    [5]吴青川:《在委托代理理论中的国家治理与国家审计关系》,《经济导刊》,2007年第11期。
  
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