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论社保审计如何服务于国家治理
何昌君(审计署驻成都特派办)
 
【时间:2011年11月09日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
     
    刘家义审计长最近阐述了国家审计与国家治理的关系,不但进一步升华了审计理论层次,而且进一步明确了审计工作的方向和目标,强化了审计的使命和责任,给予了审计更新的定位,为审计工作提出了更高的要求。我们审计工作尤其社保审计必须以科学理论为指导,创新审计思路,改进审计方法,坚持五个着眼五个入手,在国家治理中发挥应有的更大作用,进一步提升社保审计新层次。
    一、从服务宏观着眼,从揭示相关社保制度建立的科学性入手
    一个国家内部建立某项制度或制定某项政策,不但都是围绕实现国家政治、经济目标服务的,而且都希望其得到有效贯彻和实施,在实现国家政治、经济目标中发挥更好作用。从内涵和外延都要求其制度或政策科学合理。作为我们社会主义国家,确保国家政治、经济健康发展和社会和谐稳定尤其如此。国家审计是国家治理系统中的重要组成部分,由此,社保审计应该跳出仅仅局限在是否符合现行规定的审计思维方式和模式,相应以社保制度建立的科学性为重点,发挥审计在国家治理中应有的积极作用。如企业年金,它是在政府强制实施的公共养老金或国家养老金之外,企业在国家政策的指导下,根据自身经济实力和经济状况建立的,为本企业职工提供一定程度退休收入保障的补充性养老金制度。 是城镇职工养老保险体系的“三个支柱”的重要组成部分之一。建立这项制度的初衷是无可厚非的。但是在审计实践中了解到的实际情况和存在的问题,实事表明在一定程度反映出企业年金制度有意无意促使收入富者更富,在人们心目中无形地形成了这是为“富人”建立的趋附制度。加剧了收入“贫富”差距拉大,无形增加了贫富矛盾。仅调查的金融、烟草、电信等行业50余户企业,没有实施企业年金的有12户占24%,单位为职工缴纳人平1500元至3000元以下有18户占36%,3000元至5000元以下有10户占20%,5000元至7000元有10户占20%。而且企业年金最高的几个单位均是高工资收入的垄断行业,企业年金较高的是工资收入较高的企业,企业年金较低的是工资收入较低的企业,没有企业年金的基本上是国有企业工资收入最低的企业。又如机关事业单位人员过去是实行退休制度,到龄领取退休金,财政拨款给所在单位支付。试行机关事业单位养老保险后,机关事业单位在职人员个人按档案工资的4%、单位按其档案工资22%缴纳作为养老保险费基金。但机关事业单位人员到龄领取“养老保险费”时,不是根据缴纳的养老保险费计发,而是参保人员养老金的领取标准与实行机关单位养老保险前退休人员领取退休金同样标准计算领取。无形中造成了应该全由财政承担的退休金,而由机关事业单位退休人员自己承担了在职时按照档案工资4%缴纳的金额。不但当事人个人感到不公。而且机关事业单位这种养老保险,实质为财政转换支付渠道的一种方式,不是一个真正意义上的养老保险模式。由此,试行8年多至今机关事业单位养老保险尚未定型推广。结合审计长关于国家治理理念中审计定位要求,我们社会保障审计,应当将相关社保制度建立的科学性作为工作重点之一。本着对国家和对审计事业负责的态度,勇于讲实情,敢于说真话,真正干实事,审计(调查)建立某项社保制度之前,相关制定其制度的权利单位和部门,他们对建立某项制度的可行性论证资料和支撑依据;审计(调查)执行结果,是否拉大了分配差距,是否带来了负面影响;并在深入分析和研究产生的原因基础上,提出针对性强符合实际又切实可行的审计建议。
    二、从完善法规着眼,从揭示社保政策、规定自身存在的弊端入手
    政策、规定的完善与否,直接影响其执行效果,它无形地规定了审计的又一必须重视而不能有丝毫懈怠的工作任务。从而社保审计揭示社保政策、规定自身存在的弊端,在一定意义上是体现审计免疫系统功能,在一定层次上参与和履行国家治理发挥审计职能作用的一种有效方式。因此,我们社保审计,应就国家相关权利机构制定的相关社保政策、规定,审计调查是涵盖全国,还是仅包涵某些、某个行业或者某些、某个单位,能否在国家内体现政令统一,是否避免了厚此薄彼造成新的不公、扩大社保分配矛盾等等。比如,现行企业年金相关规定:企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的十二分之一。企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的六分之一。表面看文件规定很明确,但是认真研究,由于我国一些单位的财务监管关系不同,有的直接在财政部、有的属国资委、有的是其他部门,没有涵盖所有实行企业年金制度单位统一的明确规定,个人必须缴纳占单位缴纳的比例,即限高没限低,它给予了执行者较大人为操作空间,造成有的单位只用单位缴费“本企业上年度职工工资总额的十二分之一”的规定,而有的单位职工个人只缴单位缴费金额的十分之一,甚至有的单位职工分文不缴等等。
    又如,企业缴费部分应控制在本企业上年度工资总额的十二分之一以内,其列支渠道按国家有关规定执行。企业将实行工效挂钩办法形成的工资总额结余资金用于企业年金缴费的,需在企业年金方案中予以说明并经国资委同意。企业年金缴费资金来源的列支渠道,国家有关规定明确:中央企业缴费的列支渠道,在完善城镇社会保障体系试点的省(区、市),企业缴费在工资总额4%以内的部分,可从成本中列支。其他省(市、区),企业缴费列入成本的部分原则上不超过工资总额的4%。财政部和国家税务总局规定:自2008年1月1日起,企业根据国家有关政策规定,为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费,分别在不超过职工工资总额5%标准内的部分,在计算应纳税所得额时准予扣除;超过的部分,不予扣除。”这些规定恰恰适宜于效益较好的单位,因为效益好的单位,不但相关部门核定工资基数较多、工效挂钩效益工资也较多,企业还能承担为职工从成本中列支缴纳上年工资总额5%的企业年金。超过其5%至8.33%的部分,均可在工资结余、福利基金支付,甚至企业为职工缴纳的企业年金全部在成本中列支,超过其5%至8.33%的部分,补缴企业所得税了之,实际是用单位税后利润给缴纳了这部分企业年金。而对条件、环境、效益较差的行业或单位来说是望尘莫及。因为相关部门给它们核定的工资基数较少、工效挂钩效益工资总额也较少,将其全部计发给职工,职工收入也比较低,没有工资结余,由于工资总额少,计提的福利基金也相应较少,如果从成本中列支上年工资总额5%,不但影响利润指标完成,同时也影响企业领导人员的政绩,更是由于效益影响来年工资基金计提,以致企业年金制度束之高阁,企业年金制度的优惠在一些企业得不到体现。审计就应针对建立企业年金政策、规定的制定,是否对各种行业和不同单位为职工缴纳企业年金能力,进行深入分析研究。垄断行业丰厚利润为企业高标准计提年金提供了条件,而其丰厚利润主要是源于对公共资源的占有和使用,以及凭借市场准入、价格制定等方面的垄断优势和国家政策扶持获得,在获得本身就高于其他行业、单位工资总额基础上,在企业补充养老保险制度时期,明确企业可以从成本费用、企业福利基金、工资基金结余等列支,也可以税后利润列支部分。企业年金的分配操作中实际缺乏公平民主的决策机制和必要的外部监管,企业高管既是企业年金建立的决策者,又是企业年金受益者,留给单位决策者人为操作空间。在缺乏有效外部监管和制度约束的情况下,不可避免造成年金待遇差异悬殊和分配不公。有的单位领导,为自己个人一次补缴企业年金几十万元甚至100多万元,比一般职工高几十倍甚至上百倍。有的单位在分配企业年金中,单位决策层每人1年20多万元,中层几万元,而一般人员1000多元。这就是制度和规定本身缺陷,没有限定单位领导人每人每年最多不超过职工年金平均金额几倍,中层人员限定最多不超过职工年金平均金额几倍,导致单位内部分配不公,容易形成隐形矛盾和不满。
    三、从健全机制着眼,从揭示社保体制、机制方面存在的问题入手
    体制、机制是否健全完善,是社保制度推行的基本保证,没有完善和健全的体制、机制保证,就无法使社保制度正常贯彻落实,党中央和国家的亲民爱民护民惠民政策就无法得到充分体现,甚至出现诸多偏差,产生新的社会矛盾。比如,企业年金之前各类单位推行企业补充养老保险,资金在本单位管理、运营,由于监管体制和机制不十分明确和健全,造成大量资金被挪用等情况发生。又如,2004年为了规范企业补充养老保险资金的筹集、使用、管理等,在全国推行企业年金制度,规定企业年金基金必须与受托人、帐户管理人、投资管理人和托管人的自有资产或其他资产分开管理,不得挪作其他用途。县级以上各级人民政府劳动保障行政部门负责对本办法的执行情况进行监督检查。对违反本办法规定的,由劳动保障行政部门予以警告,责令改正。我们要重点关注在实行企业年金的实际实施过程中,绝大多数单位是垄断行业和国有大中型企业,地、市、州、县基本上没有国有企业,而且大多数垄断行业、国有企业的企业年金资金由集团公司下属的省级公司统一收取,集中按期上缴在北京的集团公司,省级公司和其下属单位,只知道本级和下属单位人员企业、职工个人分别缴纳的年金金额,对于集团公司如何管理、运营其企业年金资金获取多少收益,支付受益人待遇等,我们还要从集团公司集中企业年金后,谁是受托人、帐户管理人、投资管理人以及从事哪些形式的运营不向下属公司公开,平常和年度均不通报运营时点结果,受托人、帐户管理人、投资管理人和托管人的自有资产或其他资产是否分开管理,集团下属公司一概不知等环节,以及省、市、州、县劳动保障部门只接受的大多数是地方企业和极少中央企业申报备案,不承担其他监管责任。而垄断行业和国有企业集团公司绝大多数在北京,财务管理关系分别归属于财政部、国资委等不同部门,加之各集团公司或总行等分别与受托人签订协议后,劳动社会保障部没有也不可能有这种精力进行有效监管。2004年出台企业年金制度以来,目前尚不规范。有的企业年金是集团在筹集运营管理,有的是集团、二级单位分别管理,有的是集团确定受托人,有的是二级单位确定受托人,有的名义上叫企业年金,而实际又未按企业年金管理。有的报批了,有的没有报批而自行其是。还有的继续搞企业补充养老保险,而且企业为职工缴纳了年金而职工个人分文不缴。国资委管理的国有企业,出台了企业年金配套文件,而其他监督部门没有出台相关年金文件,造成一样制度多样方式,多种结果,监管缺失。审计应针对这些盲点,分析研究,建议建立公开透明的监控机制,不但使企业集团及其下属单位,而且企业年金受益人等随时可以了解、查询企业年金运营、管理、资金安全和自己应得的金额等情况。还如,新型农村合作医疗保险,要求实行基本药物制度,实行零加价,我们重点关注全国县、乡新农合定点卫生院医护人员工资待遇、医疗设备、资产购置和维护资金由谁解决?地方财力能否满足需求?特别是药物价格、一些基本药物定价比社会药店零售价高出十几倍、定价依据、药厂与药物定价机构行为规范和报批程序等、乡镇卫生院与病员合作编造虚假入院信息资料挂床住院等环节,提出建议,人工抽查与健全网络监控结合,杜绝虚假住院、用药,套取新农合资金等问题发生。
    四、从规范行为着眼,从揭示社保政策、规定执行存在的问题入手
    每项政策、规定是要靠正确的执行才能发挥其应有效用。但是在不同环境、不同时间、不同地点和单位,执行政策和规定中,由于各种因素会发生较多问题,加之任何一项政策和规定,不可能一出台就会十全十美,万古不变。一些政策和规定除出台时就存在缺陷外,按照唯物辩证法的观点,没有固定不变的事物,任何事物都是不断发展和变化的。随着时间、情况和条件的变化,一些政策和规定需要不断完善。因此,我们审计必须坚持从制度健全完善着眼,从政策规定执行问题着手。深入揭示政策和规定执行过程存在的问题,分析问题产生、存在的原因,以及带来的不良后果,再根据问题、原因、后果结合现实情况,针对性地提出实事求是,切实可行的建议,促进其政策和规定的正确贯彻执行和进一步完善。避免就事论事,审完了事的做法,从而达到审计一个单位,促进一个行业,规范各项相关履职行为的目的。根据在社会养老保险基金审计中揭示的问题,养老保险基金欠缴较为严重,一个市累计欠缴城镇企业职工基本养老保险基金几亿元,机关事业单位养老保险基金欠缴1年一个县累计欠缴2亿元等。我们要从深入查找养老保险费欠缴严重的主客观原因,是企业经济效益不佳或破产无力缴纳,还是当地财力不足,或是人为操作因素和政策执行偏差等,造成养老保险基金欠缴。
    又如,一个市断保弃保达24万人、不及时办理被征地农民的社会保险达3万人、部分被征地农民未纳入社保覆盖范围、被征地农民社会保障资金不到位6亿多元(有的一个县达4亿多元)、一个县级区少缴被征地农民基本养老保险费1.5亿元。我们就要从国土、社保、财政、公安等部门,多方位了解被征地农民断保弃保,未纳入社保覆盖范围、社保资金不到位、少缴保险费,是政府相关部门执行政策不力,还是农民自身原因,或是其他违法违规行为造成等,进行深入调查,全面剖析,针对性地提出审计建议,确保被征地农民的合法权利,促进政府部门正确落实党和国家各项社保政策。
    五、从促进管理着眼,从揭示社保资金使用、管理存在的问题入手
    社保资金使用、管理水平高低,直接影响社保资金使用和党的惠民政策的效果。所以,我们在社保审计工作中,重点关注其资金使用、管理存在的重大问题,通过存在的问题分析研究,管理中存在的漏洞和缺陷,提出建议,促进提高管理水平。如:
    根据审计调查发现的重复发放养老保险金和给已死亡人员发放养老保险金问题,重点调查重复发放养老保险金、给已死亡人员发放养老保险金,是领款者弄虚作假、重复参保。还是社保经办机构工作失误、未及时清理,监管工作不到位,或是从作为管理手段的信息系统建立存在缺陷,以及是相关公安、工商、社保等信息资料共享工作没有跟上社保制度发展需要,从深层次调查落实是真正的发放给了相关人员,是否经办单位存在套取、转移社保基金等不轨行为进行追踪,追溯管理中存在的原因,揭示管理漏洞。
    又如,根据审计调查发现社保经办机构将养老社会保险基金结余未严格执行相关规定,造成养老保险基金未能保值增值和损失等问题。跟踪一直存放银行活期存款,未按规定及时转存定期存款,造成利息损失,真正原因,核实是否存在银行与经办机构或人员利用工作关系串通作弊。根据一些县城乡居民养老保险基金投资渠道单一,一年利息“倒挂”上千万元,没有实现保值增值。关注基金投资去向管理等关键环节,查找是决策能力、运营水平或其他因素导致,提出改进措施和建议。
    针对一些社保部门代国土部门“归集”的被征地农民社会保险巨额资金未纳入财政预算管理,“归集户”的财务管理不规范,社会保险费专用票据的领取、使用和缴销未按《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》的规定操作,存在工作人员使用已作废空白票据开票收款、错开票据未及时作废、票据存根及记账联未妥善保管等问题。重点审计调查和认真分析票据管理是业务人员素质低下,还是人为搅乱视线,浑水摸鱼,通过征地批次、宗块逐一核对应收、实收养老保险资金,核实有无贪污、转移私分问题。巨额资金未纳入财政预算管理,认真调查是为了调剂当地年度财政收入,平衡预算,还是政府设立小金库。同时,调查分析,直接收取开发商缴纳的被征地农民养老保险费,学校、医院等公益事业建设征地缴纳被征地农民养老保险费,可能存在少记或隐匿财政收入嫌疑。还要调查从财政已列财政预算支出,直接拨款给社保而没有明确对象的养老保险费,不进基金专户,存放归集户,重点关注虚列财政支出,转移社保资金问题等等。(何昌君)
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