摘要：我国要实现全面、协调、可持续的稳定发展需要不断提高国家治理水平，国家审计是国家治理系统中重要的组成部分，是国家依法用权力监督权力的行为。经济责任审计作为国家审计的重要方式，通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督，全面真实评价领导干部的经济责任和工作成果，有效的监督公共权力的运行情况，促进国家治理效率的提高。本文主要阐述了国家治理及经济责任审计的内涵及关系，经济责任审计在国家治理的功能，最后创新性的将在经济责任审计实践中需要重点关注的四个审计事项与国家治理中所需要的参与、沟通、监督和问责机制的构建与完善相联系，提出在审计领导干部履行经济责任的过程中，揭示相关制度政策的缺失和体制机制障碍、揭露重大损失浪费环境生态破坏问题、揭示重大违规违纪贪污腐败问题，将绩效问责这一崭新的评价指标引入经济责任审计领域等观点，以期通过对重点审计事项的把握促进国家治理参与、沟通、监督和问责机制的构建与完善，提高国家治理效率。
    关键字：国家治理  经济责任  机制  审计重点

    一、引言
    完善国家治理是我国长期持续稳定发展的内在要求，国家审计是国家治理的重要工具，在国家治理过程中发挥着不可替代的作用。随着我国经济责任审计的产生和发展，经济责任审计已经成为了监控领导干部公共权力运行的重要方式，对预防和惩治腐败现象，加强党风廉政建设，促进公民的有序政治参与，构建与完善监督机制与问责机制都有着重要意义。按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神要求，部分省市开始了党政主要领导干部经济责任同步审计的试点工作并取得了良好成效，经济责任审计的发展进入了新的阶段。新形势下，经济责任审计必须紧紧的围绕国家治理这样一个主题来确定审计的重点事项，通过关注审查重点事项的过程和结果推动构建与完善参与机制、沟通机制、监督机制与问责机制，提高国家治理效率。
    二、国家治理及经济责任审计的内涵及关系
    1.国家治理的内涵
    治理理念兴起于20世纪30年代，是指“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配影响和调控社会” 。治理的实质就是为满足和协调各方面的利益，运用某种权威维持特定的社会秩序，谋求利益受众的最大化，最大限度的增进公共利益。因此治理的实施主体可以是国家政府、也可以是非政府组织、企业或者市场。如今，治理一词已经广泛运用于社会各个领域中，比如经济学管理学中的公司治理、政治学中的政府治理、社会学中的社会治理、国际关系中的全球治理。所谓国家治理是指“国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持可持续发展的善治状态和过程。”
    按照马克思主义国家观，国家是阶级矛盾不可调和的产物，作为缓和冲突维护秩序而产生，本质是为实现统治阶级意志而服务的。国家的本质决定了国家治理的本质，所以国家治理首要的和最基本的目的就是维护政治秩序以及保障政府能够持续的对社会价值进行权威性分配，通过行政、立法和司法机关以及国家和地方的分权，通过经济、政治、文化和社会职能的行使，实现对社会实施控制和管理的目标 。
    2.经济责任审计的内涵
    根据受托经济责任理论，受托人有按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其经管状况的义务。审计是对受托人经济责任履行过程和状况的审查、鉴证与评价，是对受托人权利运用情况的约束与监控。 国家审计最初的产生就是源自于最高统治者对于基于他授权委托的各级官吏是否诚实履行受托责任的需求，审计人员只向国家最高统治者负责。随着商品经济的发展，受托责任理论不断丰富、民主政治体制开始建立，这样的一种认知深入人心，即社会公意是国家权力的惟一合法性基础，一方面权力必须由法律规定，没有法律的规定任何权力都是无效的；另一方面法律必须有保障权力得以正常发挥运行的措施，防止权力任意破坏社会正常秩序，保障权力不被其他因素所干扰、钳制。在这种认知的影响下，国家和公众都对国家审计提出了新的要求，国家审计的职能已经从单一的为最高统治者负责，报告官员履行受托责任情况，发展为向国家和公众负责，审查国家政府部门管理公共资源的情况和结果，监督国家政府部门公共权力运行。
    随着社会客观需要的层次和水平的不断提高，国家审计也在发展和创新。当以合法性真实性为主要目标的财务审计已经无法满足社会公众以及国家政府部门评价公共利益分配及公共权力行使需求时，经济责任审计也就应运而生。我国目前正处在社会转型的重要阶段，经济增长速度很快、社会分化程度加大、利益格局差距加深，领导干部肩负的经济发展任务重，责任大。领导干部是否能够按照党的基本路线和科学发展观的要求，以经济建设为中心，依法行使手中的权力，正确合理并有效的行使国家管理职能；既不越权滥权，也不失职渎职，更不贪污腐败、徇私枉法，不仅关系到高素质干部队伍的建设任务，更加影响国家现代化建设以及和谐社会建设目标的完成。 因此，经济责任审计产生的目的便是为了通过行之有效的权力监督机制，加强对领导干部管理与监督。
    根据《中华人民共和国审计法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等法律法规，所谓经济责任，是指领导干部在任职期间因所任职职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。经济责任审计的对象是担任党政机关领导职位以及国有企业领导职位的特定人群，审计人员依据法律法规评判被审计单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性，并以此界定被审计单位领导人员的经济责任。
    3.经济责任审计与国家治理的关系
    前已述及，国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会矛盾与冲突，以维持特定的秩序，实现对国家和社会的控制、管理和服务。我国要实现全面、协调、可持续的稳定发展需要不断提高国家治理水平，国家治理水平依靠国家经济、政治、文化和社会职能的综合发挥和实施。国家审计通过履行审计监督职责去保证国家各项职能的有效发挥和顺利实施，依法用权力监督制约政府在履行国家职能过程中的行政权力。国家审计是国家治理的内在需求，是国家治理的一项重要制度安排，为国家治理提供有效服务，发挥着不可替代的作用。它通过发现揭示问题、提出意见建议、促进整改落实，起到了维护民主法治、保障改善民生、促进反腐倡廉等作用，充分发挥了保障经济社会健康发展的“免疫系统”功能。
    党政机关领导干部和国有企业领导人员是国家意志和国家政策的贯彻者、法律法规的执行者，他们履职情况直接影响到党和政府的形象，影响到一个地区或企业发展的速度以及人民群众生活水平的提高。经济责任审计通过对财政财务收支等经济事项的真实合法性和效益性审查、重大经济决策事项的合法合规及效益性审查、国家重大政策的履行及完成情况审查、廉政纪律的遵守完成情况审查等方式，判断领导干部是否正确的履行其经济职责，全面真实评价领导干部的经济责任和工作成果，有效的监督公共权力的运行情况，同时能预防和治理腐败、促进领导干部廉洁自律及树立正确的政绩观，推动建立完善问责机制。 因此，经济责任审计通过对党政机关领导干部及国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督，不仅是国家审计加强权力监督的重要方式，更是提高国家治理效率、推进国家良治的有力措施。
    由此可以厘清这样一条层层递进的关系轨迹，即是：国家的发展需要高效率的国家治理，而国家治理需要国家的政府部门各项职能的综合发挥和实施，国家审计一方面是作为国家经济监督机关行使经济监督权力，是在发挥政府的职能，另一方面又是权力运行的内生需求，是经济、社会、文化和社会职能综合发挥和实施的重要保障。经济责任审计是国家审计中的重要方式，因此对推动国家治理效率的提高具有巨大意义。
    三、经济责任审计在国家治理中的功能
    追求善治是国家治理的目标，而为达至善治的目标，需要构建沟通机制——国家重大政策有效性评判平台及公民可以进行信息交流达成共识与合作的渠道，参与机制——公民社会真正参与公共事务决策和管理的环境和平台，监督机制——对公权力行使、公共事务管理和公共服务提供进行监督的制度，问责机制——追究相关政府部门或相关人员不当行为责任的机制， 最终建立法治政府、服务政府、有效政府和透明政府，提高政府部门公共权力运行效率和效益以及政府机构的公信力和透明度 。经济责任审计具有“人加事”的显著特点。它实际上是以评价人的经济责任为中心，跨领域、跨专业的综合性、专业性审计，审计的结果是在对事审计的基础上结合该地区或单位的经济发展状况做出对领导干部履行经济责任情况正确、科学、合理的判断和评价。经济责任审计的这一显著特点对于推动和完善建立沟通、参与、监督、问责机制进而实现法治、有效、服务及透明政府有着以下重要作用：
    第一，经济责任审计对领导干部履行经济责任的有效性进行评价，推动监督机制及问责机制的构建与完善。
    有效政府的核心价值包括：政府的高素质，强能力；政府的一切活动都以社会和公众利益为导向；政府能更有效的供给公共物品与服务。 而建立起有效政府的关键点在于有一套行之有效的政府行为评估机制及监督机制。对政府权力进行制衡和限度控制，减少甚至杜绝权力被滥用的现象，这恰恰是国家审计的重要功能之一——通过经济指标、效率指标、效果指标、行政能力等多方面对政府进行绩效评估，通过发现和披露违规、违法问题或不合理的政府行为，对政府公共权力运行形成制约，减少权力的滥用，鼓励和促进政府持续而有效的进行治理。
    经济责任审计实质是对领导干部权力运行状况的审计，通过对领导干部权力运行进行监督和制约，明确领导干部在任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，客观公正的评价领导干部在管理职责范围内的经济活动业绩和责任，为考察和使用干部提供依据。 将经济责任审计结果问责机制作为行政问责机制的重要组成部分，推动行政问责机制的法制化和常态化。首先，确定经济责任审计问责的范围，细化相关事项中领导干部的权力范围及职责大小，以及履职不当所应承担的责任；其次，要确定经济责任审计问责的规范性，建立《审计报告》、《审计决定书》等审计文书中提出的存在的问题落实整改的跟踪监督机制，发现的违法违规案件移送送司法、纪检监察机关处理结果的反馈常态机制，将领导干部问责制度落到实处；最后，确定经济责任审计结果对于领导干部的重要性，让经济责任审计结果作为被审计领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，成为我国干部人事制度改革的助推器，切实发挥它在领导干部任用考核中的重要作用。
    第二，经济责任审计作为公民有序政治参与的一种途径，构建与完善国家治理参与机制及沟通机制。
    透明政府是建设法治政府的基本前提，是实现国家治理的重要一环，是保障公民及时有效地行使监督权的必由之路。国家审计是国家唯一专门进行经济监督的国家机关，依据宪法所赋予的权力，专业的评判模式、独立的主体资格对利用和管理国有资产及社会公共资金的相关主体行为进行监督 ，能够向社会公众提供关于政府财务和绩效信息真实合规性的报告，从而使得社会公众能够通过审计报告了解政府各项工作的开展情况，并通过提出建议、质疑结果等方式参与政府公共事务决策和管理。
    经济责任审计中关注国家重大经济政策的落实情况，可以通过地方政府和国有企业执行国家重大经济政策的过程与结果分析判断政策制定的有效性、合理性和科学性，成为连接国家政策制定者及执行者的中间环节，成为二者沟通和交流政策有效性、合理性和科学性的桥梁。经济责任审计公告制度更是社会公众了解党政机关和国有企业领导干部权力运行情况的重要窗口。在经济责任审计项目开始前及实施过程中，通过公告的形式告知社会公众审计项目安排，接收社会公众对于经济责任审计项目所反映、举报的相关线索，并接受社会公众对于审计机关审计行为的实时监督；在经济责任审计项目结束后，通过公告的形式告知社会公众审计结果，保障社会公众对于领导干部经济责任履职情况的知情权利。
    四、国家治理视角下经济责任审计重点分析
    经济责任审计作为确保党政机关领导干部和国有企业领导人员全面有效履行受托经济责任的一项重大举措，是国家治理中一项非常重要的制度安排。同时，由于国家审计资源有限，更要把有限的审计资源投入到关键领域、重要部位，因此经济责任审计的重点内容应该紧紧围绕如何提高国家治理效率，完善监督、问责、沟通及参与机制。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中对地方各级党委和政府主要领导干部，党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部，国有企业领导人员的经济责任审计内容分别做出了规定，下文仅以笔者有限的经济责任审计实践经验为参考对领导干部的经济责任审计重点事项进行分析。
    第一，重点关注领导干部履行经济责任的过程和效果，揭示行政乱作为和不作为问题，将绩效问责作为评价指标引入经济责任审计领域，促进问责机制和监督机制的构建与完善。
    绩效问责制度是将效果评估机制同行政问责机制相结合的一种创新制度，是在考察政府绩效水平基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了社会对于政府绩效水平的一种基本要求以及政府对其绩效结果所要承担的责任。领导干部履职的程序及效果评估的结果是行政问责的依据。在我国行政机关的管理中，政府部门会与相关的职能部门签订经济责任目标责任书，约定与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益目标、社会效益目标和环境效益目标，用以考核领导干部在任期内经济责任的履行情况。通过审计其任期内经济责任目标的实际完成情况，可以评价该领导干部在其任期内工作业绩的优劣。据相关数据统计，我国经济责任审计查实的大部分问题都是管理程序上的违法违规问题。在未建立绩效问责制度情况下，领导干部并不会对此承担具体责任；但建立绩效问责制度之后，领导干部行使权力的程序、效果和经济责任目标完成情况都将成为综合评判其功过或判断其承担相应的责任的依据。 问责的范围进一步扩大，乱作为要追究责任，无所作为要追究责任，政府活动的实际效果未达到政府绩效的底线指标也要追究责任。问责的内容不限于领导干部所完成的经济效益目标，更将领导干部所完成社会效益目标和环境效益目标融入其中。在经济责任审计中对领导干部的履职行为作出绩效评价，既是对领导干部任职期间行为的一种激励，又是对领导干部在履行自身经济责任时要达到效果的一种约束，对提高问责机制的操作性和实效性具有重要意义。
    第二，重点关注领导干部贯彻落实国家重大经济政策情况，揭示重大体制机制性运行障碍，保障国家政策的有效、合理和健全，推动国家沟通机制建设。
    贯彻落实国家的重大经济政策情况，包括了贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展，遵守有关经济法律法规、贯彻执行国家有关经济工作的方针政策。比如在土地管理政策方面，是否存在违规出让经营性土地、减免土地出让金或违规审批建设用地项目的情况；在节能环保政策方面，是否存在未批先建、越权审批重大污染项目情况；在产业结构调整方面，是否存在违规建设高耗能、高污染或产能过剩项目的情况 。在经济责任审计项目中，面对贯彻落实国家重大经济政策情况不理想的情况，不仅要揭露事实、追究主管领导责任，更要挖掘政策落实不到位的深层次原因。目前，我国正处于经济结构调整期，各种社会矛盾凸显，改革步入攻坚期，一些重大经济政策难以有效的贯彻落实，既可能是政策本身存在偏颇和不足，又可能是体制机制中的部门利益而内生的重重障碍。经济责任审计要以审查领导干部的经济责任为主，但又不能仅以满足完成对领导干部的经济责任评价为限，要自觉的融入到经济社会建设的大局中，以揭示和破除地区或企业经济发展的政策性、体制性障碍为目标，完成作为政策制定者和执行者沟通桥梁的任务。
    第三，关注重大经济决策的效益情况，揭露重大决策失误、损失浪费、环境生态破坏问题，推进和谐社会建设。
    在国有企业领导人员经济责任审计中，要关注重大投资和工程建设项目是否履行立项审批程序，项目建设是否符合国家相关产业政策，是否存在以技术改造名义新建项目、扩大产能，是否出现大幅超概算或未及时进行竣工结算等情况，有无因决策失误、盲目投资或人为因素等原因造成对外投资重大损失等问题及个人违法违规问题；关注重大资本运作、重大资产处置和大宗物资采购或产品销售等重大经济决策是否履行规定的决策和审批程序，相关资产和权益是否按规定经过社会中介机构评估和政府主管部门批准确认，企业对外投资项目安排是否合法合规，是否贯彻国家重大方针政策和决策部署，是否履行规定的决策和审批程序，有无简化决策程序、领导个人说了算或经过有效决策和审批程序的项目存在执行不到位的问题，投资项目是否取得了预期回报，是否存在重大损失浪费等问题；判断重大经济决策项目资金安排、税收征管及优惠、以及其他优惠措施是否违反国家的法律法规，对财政资金投入与产生的社会经济效益进行分析评价决策是否失误造成损失或其他后果，避免某些领导不惜耗费大量人力、物力、财力资源上马政绩工程及形象工程 。
    第四，关注领导干部廉洁从政情况，揭示重大违法违纪、贪污腐败问题，推进建设廉洁高效领导干部队伍。
    贪污腐败是阻碍政府高效、降低政府公信力的顽症。在公共权力运行的过程中，领导干部如果利用公共权力进行寻租活动、侵吞国家财富、为个人谋取私利，将极大地损害法律的权威性，破坏我国社会的经济基础、动摇我国社会的政治基础。经济责任审计作为一种常态化的监督机制，通过对党政机关领导干部和国有企业领导人员在工作中经济责任履行情况的审计，有利于揭示和发现重大违法违纪行为及贪污腐败问题。比如通过财政收支审查账目，可以发现领导干部在管理、支配和使用国家资金和财产上存在的问题；通过审查重大投资项目决策和国有资产的保值增值管理，可以发现领导干部是否存在滥用职权、徇私枉法的问题。经济责任审计报告直接呈送国家有关主管部门，对于重大违法违纪行为可以直接移送司法部门，具有较强威慑力。因此，对于增强领导干部的遵纪守法、廉洁奉公意识，推进党风廉政建设和反腐倡廉工作的深入开展具有积极作用。
    综上所述，这四个经济责任审计的重点关注事项，无论是落脚于“事”，关注领导干部履行经济责任的过程和效果，贯彻落实国家重大经济政策情况，重大投资项目的建设、管理、使用和效益情况，还是侧重于“人”，关注领导干部自身遵守廉洁从政有关规定情况，都是为了在经济责任审计这一动态的过程中一一落实沟通机制、参与机制、监督机制和问责制度。审计人员在经济责任审计的过程中抓住经济责任审计的重点，就能够为促进国家治理效率，推进国家良治理发挥积极的作用。（李佳）

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