[摘要]  国家审计是国家基本政治制度的重要组成部分，也是国家治理的重要组成部分。与社会审计和内部审计源于两权分离的受托责任观相比，作为国家政治制度组成部分的国家审计，其产生和发展源于国家治理。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。世界各国在不同历史时期，因政治制度的差异和国家治理目标的不同，国家审计的目标和作用也有较大区别。本文在对国家治理进行综述的基础上，从我国古代国家审计和现代国家审计两个方面论述了国家审计在国家治理中的作用。
    一、国家治理文献综述
    西方文化语境中的“治理”（governance）一词可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”，原意是控制、引导或操纵，主要用于与国家公共事务相关的政治和管理活动。在我国的文化语境中， “治理”一般用“治”字表示，主要有3个方面的含义：（1）指统治和管理。这是治理最原始和最基本的意思，主要反映统治者对被统治者关系。（2）指秩序安定，与“乱”相对应，体现着治理活动的目标。（3）指整顿、惩处，反映着统治者对政治和社会事务的管理过程。从这些含义看，无论中外古今，治理作为政治学词汇，都是围绕着公共权力展开的，反映着国家与社会之间一定的权力关系。它是通过对公共权力的配置和运用，实现对社会的统治、协调和控制，以达到一定目标。1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》研究报告中指出，非洲国家发展过程中出现问题的根源在于国家“治理危机”，此后，“治理”在经济学、政治学和管理学领域得到广泛应用和研究。随着治理理论的兴起，治理一词被赋予多种涵义。联合国全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出了较具代表性和权威性的界定：治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。
    国家治理是治理理论中的一个分支。国家是所有政治问题的核心。自国家产生以来，国家治理活动也随之产生。国家治理理论认为，在现代社会，国家治理的主体结构可以划分为3大制度系统：国家、市场与公民社会，它们分别由一系列相关关联的制度、组织和治理机制构成。在这个制度体系中，国家具有元治理者的功能与作用，是“治理的治理”，这与国家的本质和职能密切相关。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：国家是为了使社会的对立面、经济利益相冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，而出现的一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内。因此，国家应当具有维持既定秩序或规范，减缓不同利益主体之间冲突的职能。从这个角度分析，在国家治理系统中其他子系统失效的情况下，国家应当成为最终的“拯救者”，它不仅是各个子系统实现某种联结的主要组织者，也是子系统失灵时最后求助的对象。因此，在以国家为治理主体的情况下，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理实际上是国家运用公共权力管理社会公共事务，不断解决各方利益需求，实现公共利益需求最大化的活动和过程。国家治理的运转需要借助于行使公共权力的机构及其权力人的工作实现，主要体现在国家决策、决策执行和监督控制等权力运用环节，在这些环节中，起关键作用的是有关公共权力行使状况的信息流，信息流越充分，国家治理越有效。国家审计通过对信息流中各要素认定实施专业性的查核程序，能够增强信息流可信性，并因此推动国家治理依此做出决策。
    二、作为政治制度组成部分的国家审计与国家治理
    从政治制度、国家治理和国家审计的关系来看，政治制度的内涵较广，主要是关于国家性质与形式的问题，是国体与政体的结合，其核心是政体，主要包括国家组织形式、结构形式和治理形式。国家治理是特定政体下的统治手段与管理方法，是某个特定国家一定时期内政治制度的组成部分。国家审计是在特定的国家治理模式下，为推动提高国家治理能力、实现国家治理的目标服务，也是国家治理的重要组成部分。这三者都与国家的职能密切相关，均为实现国家的职能服务。马克思主义认为国家具有二重性，即具有政治统治的阶级性和社会公共事务管理的社会属性，与之相对应，国家具有两类职能，一是政治统治职能，二是公共事务管理职能。随着社会的进步和民主的发展，国家的政治统治职能逐步弱化，利用公共权力管理社会公共事务的职能愈加突出，作为国家政治制度和国家治理重要组成部分的国家审计，要推动国家治理由专制统治朝着民主治理的方向发展，使国家治理与国家职能转变相适应。
    政治制度决定着国家治理的目标与形式，国家治理决定着国家审计的产生与发展。考察中国古代国家审计的演进史，可以察觉其间的因果关系。在我国古代审计三千多年的演进历史中，国家审计大体贯穿着两条主线：一条是以勾考账簿为主，审查钱粮收支真实性；另一条是以考核官吏财政经济方面的治绩为主，与行政监察职能紧密结合的审计活动。进一步考察发现，第二条主线几番贯穿中国封建社会的始终，这与最高统治者通过‘治官’来实现‘治国’的统治观念密切相关，也体现出中国古代的国家治理状况对国家审计的影响。从秦始皇创建皇帝制度、设置中央官制、推行郡县制度开始，中央集权制度为历代朝代沿用，总的趋势是不断加强君主个人的专制，强化中央对地方的控制。在这样的政治制度背景下，皇帝和臣民的关系，是一种隶属和统治的政治性关系，我国古代的国家治理实际上是皇帝对社会的单向统治和控制，治理的目标是强化中央集权的制度，加强皇帝的控制能力、扩大控制范围。与这种治理状况相适应，古代审计的目标是维护王权和皇权，强化中央集权的专制统治。在我国古代国家审计成立之初的西周，统治者为实现“敬天保民”的治国方略，始终把对群臣、百官财经政绩的考核，实现财政财务收支的监督摆在重要地位，这也是西周审计制度产生的政治基础；秦汉时期，皇帝之下均设置三公和九卿，由御史大夫掌管全国财政经济监察大权；隋唐时期实行“三省六部制”，在刑部之下设置比部，专门执行审计监督工作；明清设置审计与监察相结合的都察院，直接为君主服务。由此也可看出，在我国古代国家审计的发展过程中，居于统治地位的皇帝出于维护其专制统治的需要，采取了不同类型的国家机构组织，设置了不同的机构维护实现其专制统治，但这些并没有减弱对国家审计经济监督职能的需求。在隋唐期间，国家审计以比部的形式专司审计；在宋代，国家审计以隶属于主管财政的度支、户部、盐铁三司形式开展审计，在明清以都察院的形式与监察合一实施监督。尽管国家审计的地位和名称随朝代更替发生变化，但其服务古代皇帝国家治理的目标未变，始终体现出为皇权治理国家而服务的目标。
    三、现代国家治理的发展与国家审计的作用
    与古代国家治理只是皇帝或君主对臣民的专制统治不同，在现代国家，由于政府与市场在不同领域内所具有的相对优势不同，存在市场失灵和政府失灵的现象，体现在现代国家治理理念上，对治理主体的选择上强调国家、市场与社会的合作治理，治理的目标是实现以合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正为特征的善治，其核心问题是建立一个对人民负责政府，治理过程不只是以国家为单一主体管理社会公共服务或向社会提供公共服务的过程，而是各主体既相互合作又相互制约与竞争的过程。
    在政治领域中，国家治理与公共权力形影不离，首先必须有权力才有政治，随之就需要对权力进行控制，确保权力不被滥用，这也是两千多年前政治思想讨论的核心问题。孟德斯鸿认为，在任何国家体制下，一切有权力的人都容易滥用权力，他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，这是万古不易的一条经验。因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。而对公共权力的约束，一方面体现在社会公众的监督；另一方面体现在国家治理结构相互制衡的机构设置。在这种情形下，国家及其工作人员运用公共权力和由其衍生的分配使用公共资金、公共资源、公共资产的过程和结果必须接受社会公众的监督，需要公开与公共权力运用相关的财政财务收支，增强公共支出的透明度。适应这种要求，国家治理需要完善治理方式和治理内容，通过公开推动社会公平，增强政府服务社会公共事务、满足各社会公众正当需求的责任意识，维护社会秩序。但国家内部行使公共权力的部门能否主动公开、如何公开财政财务收支，公开的财政财务收支信息是否与实际的经济活动相符合，其财政财务收支是否合法和有效，这些问题是现代国家治理需要关注的事项，需要发挥国家审计的揭示、抵御、预防功能推动解决。
    在现代民主政治中，国家的权力来源于人民，全体社会成员通过法律将管理社会公共事务的权力授予国家，同时，国家也要承担向社会提供公共产品和服务的责任。产生于现代民主政治环境中的国家治理，除承担起传统的政治统治、维护国家安全的职能外，更需要将建立良好的社会秩序、保障社会公共利益的实现、保障和改善民生放在更加重要的位置。适应国家治理的要求，国家审计要将维护人民群众的根本利益作为目标，代表全体社会成员对国家相关部门及其成员进行经济监督，保障公共权力正确使用，推动国家治理的改善。在现阶段，我国体制改革的重心和国家治理的重心逐步由促进经济快速发展转向加强社会管理、促进经济社会全面协调可持续发展上来，要求发挥国家、市场和社会三方面治理主体的主动性，充分发挥国家这个主体的“元治理”作用，提供保障市场运行的规则和环境，增强国家与社会之间的良性互动，使经济发展的成果能够更多地惠及全体人民。作为国家治理组成部分的国家审计，必须把握并主动适应这种转变，在工作内容上从关注经济发展逐步向关注社会发展、民生改善和可持续发展转变。实际工作中，要结合对国家理的目标与要求，在丰富我国审计发展两条主线的基础上，为国家审计注入新的内容、增添新的业务领域，主要做好四类业务：一是继续加大对财政财务收支及相关经济活动的审计力度，为国家治理提供真实可靠的经济数据，防止公共权力成为个人或集团寻租的工具；二是适应建立效能政府和服务型政府的要求，加大绩效审计力度，关注公共权力和公共资源、公共资金的使用效果；三是强化对公共权力运行的制约和监督，促进问责机制的建立健全，促进增强权力行使人的责任意识，防止权力的滥用，促进权力与责任的匹配；四是考虑公共决策制定与执行过程中的“经济人”假设，关注政策执行过程、执行状况和执行效果，保障国家治理各项制度和规则的贯彻执行，推动国家治理的持续改进和完善。（肖振东）

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