推进我国环境审计的思考
崔慧静（审计署驻武汉特派办）
摘要：环境审计是审计理论研究和审计实务的新领域，本文首先阐述了环境审计的概念及我国开展环境审计的必要性，梳理了我国环境审计的发展历程，通过分析开展环境审计的制约因素，提出了深化我国环境审计的建议。
关键词：环境审计 绩效审计 环境审计指南
环境是人类赖以生存、繁衍和发展的基本条件，而资源短缺、环境污染和生态恶化已经成为世界各国关注的焦点。改革开放以来，随着我国经济社会的飞速发展，对自然资源的需求量也与日俱增，资源能源压力不断加大；环境污染态势不断扩展，水污染不断加重，大气、土壤、固体废弃物等污染问题亟待治理；生态破坏程度不断加深，治理能力远落后于破坏速度，水土流失严重、森林覆盖率降低、生态平衡被破坏。
审计作为经济社会运行的“免疫系统”，应重点关注关系经济社会可持续发展的环境问题，开展环境审计，尽早发现和揭示环境可能存在的重大问题和隐患，防范环境风险，提出建设性的意见和建议，保障国家环境安全。
一、环境审计的定义及其开展的必要性
（一）环境审计的定义
环境审计从不同的角度，有不同的定义：国际内部审计师协会将环境审计定义为“环境审计是环境管理系统的一个组成部分”；最高审计机关国际组织认为“环境审计中应包括财务审计、合规性审计和绩效审计的内容；最高审计机关亚洲组织环境审计委员会指出“环境审计是指最高审计机关，对政府或企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关的经济活动的真实性、合法性、效益性进行的监督、评价和鉴证工作。
综上所述，环境审计是审计机关代表公众利益，依据环境法律、法规、政策等，遵循审计准则，审查被审计单位的经济活动对环境的影响，客观、公正地评价、鉴证其经济效益、社会效益和环境效益。
（二）开展环境审计的必要性
1. 开展环境审计是实现经济可持续发展的迫切需要。自然环境是人类赖以生存的载体，人类社会的进步应当实现经济增长与自然生态环境协调发展。环境审计以其综合考虑环境与经济效益的特点必然在未来审计体系中占据不可替代的位置。通过对环境保护与治理资金的审计，可以明确政府、相关企业对环境保护的责任，发现揭露问题，分析深层次原因，提出改进建议，从而促进经济的可持续发展。此外，通过对环境审计发现问题的曝光，可以提高政府、单位及公民个人环保意识，促使政府、相关单位加大环保投入，督促其抑制短期行为， 把履行社会责任与自身发展协调起来。
2. 环境审计是时代赋予审计的必然要求。一是环境安全是涉及国家经济安全、社会安全和人民生命健康的重大问题。审计有责任及时发现、揭露和查处危害环境安全、造成国有资源流失的重大问题，有责任为维护国家环境安全作出应有的贡献。二是国家近几年加大对环境保护的投入力度，如对“三河三湖”的水污染治理、长将上游及三峡库区的水污染治理等，审计机关应对国家环境政策的执行、环保资金的投入与效益以及资源的合理利用进行监督；在扩大内需、西部大开发等重点项目中，对环保措施的执行情况、“三同时”的执行情况进行审计，确保重点项目环保措施过关。
3. 开展环境审计是我国与国际接轨的需要。一是目前我国环境保护正承受着来自国际的巨大压力，减排任务不断加重，河流跨界污染事故时有发生，引起国际关注。开展环境审计有助于揭露环境问题，防范环境风险。二是许多发达国家或地区已从行政上、法律上建立了严格的环境保护措施，对危害环境的项目进行了严格限制，所以我国企业要想在国际市场上占有一席之地，得到投资国家的认可，就必须有良好的环境质量信誉，审计监督能培养企业环保意识，促进企业完善环保制度。
二、我国环境审计的发展历程
我国环境审计经过近30年的发展，由最初的环保专项资金的财务收支审计逐步向环保效益审计迈进，其发展历程为：
第一阶段是1983 至1998 年，环境审计处于萌芽阶段。这期间虽然没有明确提出环境审计的概念，但在审计署开展的审计项目中涉及到一些对环境保护资金的审计事项，例如，审计署曾于1985 年与财政部、国家环保局联合组织开展了对太原、兰州、长沙、桂林等4城市环境保护补助资金的审计；1993 年组织对全国13个城市排污费进行了审计。由于当时的人力、审计方法所限，未对政府的环境政策和环保绩效进行审计。
第二阶段是1998 至2002 年，环境审计处于起步阶段。1998 年审计署成立了农业与资源环保审计司，明确了资源环境审计的基本职责和任务，这标志着我国环境审计新阶段的开始。随后，审计署采取“积极试点，稳步推动”的做法，陆续开展了一批环境审计项目。例如，2002年审计署开展的退耕还林资金审计，这是对重大生态环境工程进行的一次审计尝试，对国务院出台完善退耕还林政策措施起到了重要的参谋作用；同年，审计署对国土专项资金进行了试点审计，掀起了国有土地市场秩序清理整顿的风潮。
第三个阶段是2003 年至今，这是我国环境审计的发展阶段。2003年7 月，审计署环境审计协调领导小组成立，标志着环境审计呈现多元化的态势，成为一项全署性的工作。这一阶段环境审计的显著特点是：兼顾环境审计理论和实践的双重探索，积极吸收国际环境审计的先进经验，不断拓展环境审计领域，及时总结环境审计实践经验，各项工作取得明显成效。例如，2004年对“三河一湖”（太湖、淮河、海河、辽河流域）水污染防治审计，是审计署首次组织进行较大范围的对国家重点流域环境保护情况的审计项目，是从重点流域水环境审计入手，探索有中国特色的环境审计模式的一次有益尝试；2005年，开展青藏铁路环境保护资金使用情况专项审计调查，这是审计署首次对重大建设项目进行环境审计；2006至2007年，中国审计署与韩国监查院开展了合作审计，对风沙防治项目开展审计，这是中国审计署开展的第一个国际合作环境审计项目；2008年，审计署再次组织对重点流（区）域“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）水污染防治效益进行审计调查。
2008年，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》将资源环境审计划分为六大审计类型之一，标志着资源环境审计进入了历史发展的新阶段。
三、我国开展环境审计的制约因素
（一）缺乏环境绩效审计评价标准
近几年来，我国虽然颁布了一系列环保方面的法律和环境标准，环保部也选择或制定了一些考核指标，定期对指标完成情况进行考核，但审计部门能否直接使用环保部的这些指标值得商榷。例如，某污水处理厂只针对国家考核的化学需氧量、氨氮等少数指标进行处理，对重金属含量等其他指标不进行监测处理，在环保部门考核时该污水处理厂达标排放，但环境审计人员认为可能由于重金属含量超标存在环境安排隐患。当环境审计人员遇到环境评价标准不一或无既定标准的情况时，只能依靠职业判断，使环境审计难度增加。由于缺乏统一、权威的评价体系、标准，使审计评价的权威性不强，得出的审计结论有时得不到被审计单位的认可，环境审计的质量控制也较难，很容易造成审计风险。
（二）环境审计的范围比较狭窄
温家宝总理在2011年全国审计工作会议上，明确指出“十二五”期间要加强生态环境审计工作，而目前我国开展环境审计的广泛性、覆盖面和深入度都还不适应经济社会发展的客观要求。一是审计内容尚不充实。开展的环境审计大多集中在土地出让金、水污染防治资金和林业建设资金等方面，许多领域尚未开展审计，如大气环境、核废弃物、农业面源污染、生态平衡等领域审计基本上还没有涉及。二是审计的主体单一。目前开展环境审计的主要为国家审计机关，而国家审计机关中，审计署统一组织的项目居多，地方审计机关主动进行的较少，很多地方审计机关、特别是基层审计机关环境审计开展还不够普遍和连续，越到基层环境审计开展的越少。三是环境绩效审计开展得不够深入。由于缺乏审计标准和规范，近些年开展的环境绩效审计也没有充分体现绩效审计的本质内容和环境审计的内在要求，还处于探索阶段。
（三）环境审计缺乏统一的程序、模式
虽然环境审计经过不断实践摸索，环境审计人员已积累了大量的宝贵经验，但环境审计在审计目标、审计范围、审计重点上与传统的财政财务收支审计有较大差别，环保资金审计只是环境审计的一个方面，环境审计的程序、模式应有别于传统财政财务收支审计。但是目前环境审计大多仍按财政财务收支审计的程序进行，主要是以环境保护专项资金为主线，以财务审计为基础，检查环境保护资金的筹集、使用及管理，环境审计没有一个统一的、完整的审计模式，造成环境审计操作性较差。
（四）审计人员的素质有待提高
目前我国缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍。一方面，当前环境审计处于发展阶段，任务繁重，困难重重；另一方面，从事环境审计的人员不足、水平有限。环境审计要求审计人员具有一定的环境保护与生态建设方面的专业基础知识，还要求他们对于环境和生态方面的政策法规、技术方法、评价标准甚至是操作规程等情况非常熟悉，这样才能胜任环境审计工作。而我国现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业的人员，缺乏环境审计所需的较全面和专业的知识储备，同时，也未全面涉及过环境审计，距离环境审计工作的要求还有一定差距。提升环境审计人员的专业素质和水平是当前环境审计亟需解决的问题。
四、深化我国环境审计的建议
2011年全国审计工作会议中明确提出：强化对自主创新、资源和环境保护情况的审计监督，促进经济发展方式转变，各项目审计中都要关注环境保护情况。根据环境审计的客观现状和审计署的要求，对深化环境审计提出以下几点建议：
（一）不断扩展环境审计领域
在审计内容上，要在目前比较成熟的对土地出让金、水污染防治资金和林业建设工程审计的基础上，逐步扩展到对大气、固体废弃物、生态平衡等领域，尤其重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护，特别要重点关注水土流失严重、土地荒漠化和沙化扩展严重、生物多样性减少以及工程建设中存在的破坏生态环境等较为严重的问题，如青藏铁路建设对周边生态环境的影响问题。环境绩效审计应成为环境审计今后的发展方向，环境绩效审计要从主要对环保资金分配使用的经济性、效益性审查逐步过渡到环保资金审计和环保部门职能履行情况审查并重，对环境政策的执行情况及对环境影响进行评价。
（二）促进环境审计主体多元化
一是审计署要组织、协调、指导地方审计机关与特派办联合开展或单独开展环境审计项目，在全国范围内调动地方审计机关组织开展环境审计的积极性，在实践中总结经验，摸索路子。二是鼓励、指导企业内部审计机构监督企业环境管理，建立健全企业环境控制制度，使环境监督常态化。三是有机协调环境审计部门与环保部门的职责与关系，实施联合审计。环境审计部门和环保部门的目标都是为了保护、治理环境，促进生态平衡，但环境管理不是任何一个部门能够单独完成的。在我国，环境审计部门独立于环保部门，在职能上与环保部门并不重复，它们是不同层次、不同性质的监督。环保部门的职责是从技术控制与行政处罚两个方面进行专业性的监督管理，依法对本行政辖区内行政机关、社区和企事业单位进行环保技术监控，并对破坏环境者进行处罚。环境审计部门的职责主要是监督检查与环保有关的经济行为，审核评价环保资金的使用状况，环境政策法规的执行情况等，是对环境管理进行再监督。协调处理好两者的关系，环保部门和环境审计部门联合开展环境审计，共同完成环境保护的职能，可以促进环境审计的深入发展。
（三）促进环境审计项目安排多元化
审计机关每年除安排环境审计或环境专项审计调查项目外，还应在开展财政、投资、金融、企业、外资、经济责任等项目审计时，将环境内容纳入审计方案并组织实施，构建环境审计整体工作格局。在财政审计中，关注各级政府制定、执行环保政策制度和筹集、分配、管理和使用环保财政资金的情况，揭露其环保政策制度执行不到位和资金分配、使用与管理中的不合规问题。在投资审计中，关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策，以及对环境的影响及其防治措施的合法性、效益性，揭露其建设项目违反国家投资产业政策、环境保护措施不到位、污染环境和破坏生态等问题。在金融审计中，关注银行贷款的投向及用途，揭露其违背国家环保和产业政策，支持“两高”（高耗能、高排放）和产能过剩行业，造成资源浪费和环境污染等问题。在企业审计中，关注企业执行国家环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，以及其污染防治设施建设与运行效果，揭露其在生产经营过程中高耗能、高污染和破坏生态环境等问题。在外资审计中，关注国外贷援款项目的环境影响，评价国外贷援款环境项目环境保护绩效。在经济责任审计中，关注政府及部门领导人履行生态环境保护职责，尤其是完成节能减排目标、耕地保护政策执行情况等，揭露其由于决策失误、履责不当和管理不力造成的环境问题。
（四）加快制定环境审计指南
审计准则是审计人员为了达到审计目标在审计过程中必须遵守的行为规范和工作指南。2010年7月我国对原有审计准则进行了修订，修订前国家审计准则体系由一个国家审计基本准则、若干个通用审计准则和专业审计准则构成；修订后的《国家审计准则》包括原有国家审计基本准则和通用审计准则规范的内容，也适用于环境审计。但由于新修的国家审计准则通用性太强，适用于所有审计项目，对具体审计领域操作指导性不强，建议尽快制定专业领域审计操作指南，减少审计风险。在制定审计指南时，应根据我国的具体国情，结合环保方面的法律法规，如《环境保护法》、《环境保护标准管理办法》等，借鉴国际先进经验，建立环境评价指标体系及环境评价操作程序和方法等。
（五）加大对专业环境审计人员的引进和培养
针对我国环境审计的现实，必须加大对现有审计人员的培训力度，引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才，充实审计队伍，为搞好环境审计工作打下人才基础。同时要加强领军人才的培养力度，鼓励审计人员加强环境审计理论研究及经验总结，收集优秀环境审计案例，作为培训教材。建立环境审计人才储备机制，鼓励骨干审计人员选择特定环境审计领域进行研究，成为某些领域内的专家，进入人才储备库，在涉及到相关领域审计时，请领域内专家作为审计主力。审计机关可以联合环境保护局、律师事务所、司法机构等单位，聘请环境工程技术专家、律师等加入环境审计工作，利用他们的专业知识和技术优势，提高环境审计的效率、效果和权威性。
（六）加强国际间环境审计的交流与协调
环境审计国际间交流非常频繁，随着人类经济交流范围的扩大和层次的深入，使越来越多的环境问题不再是仅依靠一国的力量就可以解决的。参与国际间环境审计的交流和协调，不但是中国这个正在崛起的负责任大国应该承担的责任，也是借鉴国际先进审计经验，减少在环境审计理论和方法研究方面的重复劳动以及审计实践中的盲目性，推动我国环境审计工作的良好做法，可以通过参加国家环境审计项目、国家间联合审计项目、派出人员出国学习考察、参加国际环境审计理论研讨会等方式进行。（崔慧静）
参考文献
1. 蔡春，陈晓媛.环境审计论[M].北京：中国时代经济出版社，2006
2. 黄道国.关于深化资源环境审计工作的思考[J].中国审计，2009(4)
3. 李娜.我国开展环境审计的制约因素及对策[J].西部财会，2007(7)
4. 米金套，张战胜，曹国志，蒋洪强.推进我国环境审计的几点思考[J]，环境保护，2008(8)
5. 农业与资源环境保护司：贯彻落实审计署审计工作五年发展规划的措施[J].中国审计，2009(4)
6. 陕西省审计学会，西安工业大学课题组.提高我国环境审计时效性的政策建议[J]，审计文摘，2007(7)
7. 审计署关于加强资源环境审计工作的意见. http：//wenku.baidu.com/view/cf23eced102de2bd9605881d.html
关键词：环境审计 绩效审计 环境审计指南
环境是人类赖以生存、繁衍和发展的基本条件，而资源短缺、环境污染和生态恶化已经成为世界各国关注的焦点。改革开放以来，随着我国经济社会的飞速发展，对自然资源的需求量也与日俱增，资源能源压力不断加大；环境污染态势不断扩展，水污染不断加重，大气、土壤、固体废弃物等污染问题亟待治理；生态破坏程度不断加深，治理能力远落后于破坏速度，水土流失严重、森林覆盖率降低、生态平衡被破坏。
审计作为经济社会运行的“免疫系统”，应重点关注关系经济社会可持续发展的环境问题，开展环境审计，尽早发现和揭示环境可能存在的重大问题和隐患，防范环境风险，提出建设性的意见和建议，保障国家环境安全。
一、环境审计的定义及其开展的必要性
（一）环境审计的定义
环境审计从不同的角度，有不同的定义：国际内部审计师协会将环境审计定义为“环境审计是环境管理系统的一个组成部分”；最高审计机关国际组织认为“环境审计中应包括财务审计、合规性审计和绩效审计的内容；最高审计机关亚洲组织环境审计委员会指出“环境审计是指最高审计机关，对政府或企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关的经济活动的真实性、合法性、效益性进行的监督、评价和鉴证工作。
综上所述，环境审计是审计机关代表公众利益，依据环境法律、法规、政策等，遵循审计准则，审查被审计单位的经济活动对环境的影响，客观、公正地评价、鉴证其经济效益、社会效益和环境效益。
（二）开展环境审计的必要性
1. 开展环境审计是实现经济可持续发展的迫切需要。自然环境是人类赖以生存的载体，人类社会的进步应当实现经济增长与自然生态环境协调发展。环境审计以其综合考虑环境与经济效益的特点必然在未来审计体系中占据不可替代的位置。通过对环境保护与治理资金的审计，可以明确政府、相关企业对环境保护的责任，发现揭露问题，分析深层次原因，提出改进建议，从而促进经济的可持续发展。此外，通过对环境审计发现问题的曝光，可以提高政府、单位及公民个人环保意识，促使政府、相关单位加大环保投入，督促其抑制短期行为， 把履行社会责任与自身发展协调起来。
2. 环境审计是时代赋予审计的必然要求。一是环境安全是涉及国家经济安全、社会安全和人民生命健康的重大问题。审计有责任及时发现、揭露和查处危害环境安全、造成国有资源流失的重大问题，有责任为维护国家环境安全作出应有的贡献。二是国家近几年加大对环境保护的投入力度，如对“三河三湖”的水污染治理、长将上游及三峡库区的水污染治理等，审计机关应对国家环境政策的执行、环保资金的投入与效益以及资源的合理利用进行监督；在扩大内需、西部大开发等重点项目中，对环保措施的执行情况、“三同时”的执行情况进行审计，确保重点项目环保措施过关。
3. 开展环境审计是我国与国际接轨的需要。一是目前我国环境保护正承受着来自国际的巨大压力，减排任务不断加重，河流跨界污染事故时有发生，引起国际关注。开展环境审计有助于揭露环境问题，防范环境风险。二是许多发达国家或地区已从行政上、法律上建立了严格的环境保护措施，对危害环境的项目进行了严格限制，所以我国企业要想在国际市场上占有一席之地，得到投资国家的认可，就必须有良好的环境质量信誉，审计监督能培养企业环保意识，促进企业完善环保制度。
二、我国环境审计的发展历程
我国环境审计经过近30年的发展，由最初的环保专项资金的财务收支审计逐步向环保效益审计迈进，其发展历程为：
第一阶段是1983 至1998 年，环境审计处于萌芽阶段。这期间虽然没有明确提出环境审计的概念，但在审计署开展的审计项目中涉及到一些对环境保护资金的审计事项，例如，审计署曾于1985 年与财政部、国家环保局联合组织开展了对太原、兰州、长沙、桂林等4城市环境保护补助资金的审计；1993 年组织对全国13个城市排污费进行了审计。由于当时的人力、审计方法所限，未对政府的环境政策和环保绩效进行审计。
第二阶段是1998 至2002 年，环境审计处于起步阶段。1998 年审计署成立了农业与资源环保审计司，明确了资源环境审计的基本职责和任务，这标志着我国环境审计新阶段的开始。随后，审计署采取“积极试点，稳步推动”的做法，陆续开展了一批环境审计项目。例如，2002年审计署开展的退耕还林资金审计，这是对重大生态环境工程进行的一次审计尝试，对国务院出台完善退耕还林政策措施起到了重要的参谋作用；同年，审计署对国土专项资金进行了试点审计，掀起了国有土地市场秩序清理整顿的风潮。
第三个阶段是2003 年至今，这是我国环境审计的发展阶段。2003年7 月，审计署环境审计协调领导小组成立，标志着环境审计呈现多元化的态势，成为一项全署性的工作。这一阶段环境审计的显著特点是：兼顾环境审计理论和实践的双重探索，积极吸收国际环境审计的先进经验，不断拓展环境审计领域，及时总结环境审计实践经验，各项工作取得明显成效。例如，2004年对“三河一湖”（太湖、淮河、海河、辽河流域）水污染防治审计，是审计署首次组织进行较大范围的对国家重点流域环境保护情况的审计项目，是从重点流域水环境审计入手，探索有中国特色的环境审计模式的一次有益尝试；2005年，开展青藏铁路环境保护资金使用情况专项审计调查，这是审计署首次对重大建设项目进行环境审计；2006至2007年，中国审计署与韩国监查院开展了合作审计，对风沙防治项目开展审计，这是中国审计署开展的第一个国际合作环境审计项目；2008年，审计署再次组织对重点流（区）域“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）水污染防治效益进行审计调查。
2008年，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》将资源环境审计划分为六大审计类型之一，标志着资源环境审计进入了历史发展的新阶段。
三、我国开展环境审计的制约因素
（一）缺乏环境绩效审计评价标准
近几年来，我国虽然颁布了一系列环保方面的法律和环境标准，环保部也选择或制定了一些考核指标，定期对指标完成情况进行考核，但审计部门能否直接使用环保部的这些指标值得商榷。例如，某污水处理厂只针对国家考核的化学需氧量、氨氮等少数指标进行处理，对重金属含量等其他指标不进行监测处理，在环保部门考核时该污水处理厂达标排放，但环境审计人员认为可能由于重金属含量超标存在环境安排隐患。当环境审计人员遇到环境评价标准不一或无既定标准的情况时，只能依靠职业判断，使环境审计难度增加。由于缺乏统一、权威的评价体系、标准，使审计评价的权威性不强，得出的审计结论有时得不到被审计单位的认可，环境审计的质量控制也较难，很容易造成审计风险。
（二）环境审计的范围比较狭窄
温家宝总理在2011年全国审计工作会议上，明确指出“十二五”期间要加强生态环境审计工作，而目前我国开展环境审计的广泛性、覆盖面和深入度都还不适应经济社会发展的客观要求。一是审计内容尚不充实。开展的环境审计大多集中在土地出让金、水污染防治资金和林业建设资金等方面，许多领域尚未开展审计，如大气环境、核废弃物、农业面源污染、生态平衡等领域审计基本上还没有涉及。二是审计的主体单一。目前开展环境审计的主要为国家审计机关，而国家审计机关中，审计署统一组织的项目居多，地方审计机关主动进行的较少，很多地方审计机关、特别是基层审计机关环境审计开展还不够普遍和连续，越到基层环境审计开展的越少。三是环境绩效审计开展得不够深入。由于缺乏审计标准和规范，近些年开展的环境绩效审计也没有充分体现绩效审计的本质内容和环境审计的内在要求，还处于探索阶段。
（三）环境审计缺乏统一的程序、模式
虽然环境审计经过不断实践摸索，环境审计人员已积累了大量的宝贵经验，但环境审计在审计目标、审计范围、审计重点上与传统的财政财务收支审计有较大差别，环保资金审计只是环境审计的一个方面，环境审计的程序、模式应有别于传统财政财务收支审计。但是目前环境审计大多仍按财政财务收支审计的程序进行，主要是以环境保护专项资金为主线，以财务审计为基础，检查环境保护资金的筹集、使用及管理，环境审计没有一个统一的、完整的审计模式，造成环境审计操作性较差。
（四）审计人员的素质有待提高
目前我国缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍。一方面，当前环境审计处于发展阶段，任务繁重，困难重重；另一方面，从事环境审计的人员不足、水平有限。环境审计要求审计人员具有一定的环境保护与生态建设方面的专业基础知识，还要求他们对于环境和生态方面的政策法规、技术方法、评价标准甚至是操作规程等情况非常熟悉，这样才能胜任环境审计工作。而我国现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业的人员，缺乏环境审计所需的较全面和专业的知识储备，同时，也未全面涉及过环境审计，距离环境审计工作的要求还有一定差距。提升环境审计人员的专业素质和水平是当前环境审计亟需解决的问题。
四、深化我国环境审计的建议
2011年全国审计工作会议中明确提出：强化对自主创新、资源和环境保护情况的审计监督，促进经济发展方式转变，各项目审计中都要关注环境保护情况。根据环境审计的客观现状和审计署的要求，对深化环境审计提出以下几点建议：
（一）不断扩展环境审计领域
在审计内容上，要在目前比较成熟的对土地出让金、水污染防治资金和林业建设工程审计的基础上，逐步扩展到对大气、固体废弃物、生态平衡等领域，尤其重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护，特别要重点关注水土流失严重、土地荒漠化和沙化扩展严重、生物多样性减少以及工程建设中存在的破坏生态环境等较为严重的问题，如青藏铁路建设对周边生态环境的影响问题。环境绩效审计应成为环境审计今后的发展方向，环境绩效审计要从主要对环保资金分配使用的经济性、效益性审查逐步过渡到环保资金审计和环保部门职能履行情况审查并重，对环境政策的执行情况及对环境影响进行评价。
（二）促进环境审计主体多元化
一是审计署要组织、协调、指导地方审计机关与特派办联合开展或单独开展环境审计项目，在全国范围内调动地方审计机关组织开展环境审计的积极性，在实践中总结经验，摸索路子。二是鼓励、指导企业内部审计机构监督企业环境管理，建立健全企业环境控制制度，使环境监督常态化。三是有机协调环境审计部门与环保部门的职责与关系，实施联合审计。环境审计部门和环保部门的目标都是为了保护、治理环境，促进生态平衡，但环境管理不是任何一个部门能够单独完成的。在我国，环境审计部门独立于环保部门，在职能上与环保部门并不重复，它们是不同层次、不同性质的监督。环保部门的职责是从技术控制与行政处罚两个方面进行专业性的监督管理，依法对本行政辖区内行政机关、社区和企事业单位进行环保技术监控，并对破坏环境者进行处罚。环境审计部门的职责主要是监督检查与环保有关的经济行为，审核评价环保资金的使用状况，环境政策法规的执行情况等，是对环境管理进行再监督。协调处理好两者的关系，环保部门和环境审计部门联合开展环境审计，共同完成环境保护的职能，可以促进环境审计的深入发展。
（三）促进环境审计项目安排多元化
审计机关每年除安排环境审计或环境专项审计调查项目外，还应在开展财政、投资、金融、企业、外资、经济责任等项目审计时，将环境内容纳入审计方案并组织实施，构建环境审计整体工作格局。在财政审计中，关注各级政府制定、执行环保政策制度和筹集、分配、管理和使用环保财政资金的情况，揭露其环保政策制度执行不到位和资金分配、使用与管理中的不合规问题。在投资审计中，关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策，以及对环境的影响及其防治措施的合法性、效益性，揭露其建设项目违反国家投资产业政策、环境保护措施不到位、污染环境和破坏生态等问题。在金融审计中，关注银行贷款的投向及用途，揭露其违背国家环保和产业政策，支持“两高”（高耗能、高排放）和产能过剩行业，造成资源浪费和环境污染等问题。在企业审计中，关注企业执行国家环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，以及其污染防治设施建设与运行效果，揭露其在生产经营过程中高耗能、高污染和破坏生态环境等问题。在外资审计中，关注国外贷援款项目的环境影响，评价国外贷援款环境项目环境保护绩效。在经济责任审计中，关注政府及部门领导人履行生态环境保护职责，尤其是完成节能减排目标、耕地保护政策执行情况等，揭露其由于决策失误、履责不当和管理不力造成的环境问题。
（四）加快制定环境审计指南
审计准则是审计人员为了达到审计目标在审计过程中必须遵守的行为规范和工作指南。2010年7月我国对原有审计准则进行了修订，修订前国家审计准则体系由一个国家审计基本准则、若干个通用审计准则和专业审计准则构成；修订后的《国家审计准则》包括原有国家审计基本准则和通用审计准则规范的内容，也适用于环境审计。但由于新修的国家审计准则通用性太强，适用于所有审计项目，对具体审计领域操作指导性不强，建议尽快制定专业领域审计操作指南，减少审计风险。在制定审计指南时，应根据我国的具体国情，结合环保方面的法律法规，如《环境保护法》、《环境保护标准管理办法》等，借鉴国际先进经验，建立环境评价指标体系及环境评价操作程序和方法等。
（五）加大对专业环境审计人员的引进和培养
针对我国环境审计的现实，必须加大对现有审计人员的培训力度，引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才，充实审计队伍，为搞好环境审计工作打下人才基础。同时要加强领军人才的培养力度，鼓励审计人员加强环境审计理论研究及经验总结，收集优秀环境审计案例，作为培训教材。建立环境审计人才储备机制，鼓励骨干审计人员选择特定环境审计领域进行研究，成为某些领域内的专家，进入人才储备库，在涉及到相关领域审计时，请领域内专家作为审计主力。审计机关可以联合环境保护局、律师事务所、司法机构等单位，聘请环境工程技术专家、律师等加入环境审计工作，利用他们的专业知识和技术优势，提高环境审计的效率、效果和权威性。
（六）加强国际间环境审计的交流与协调
环境审计国际间交流非常频繁，随着人类经济交流范围的扩大和层次的深入，使越来越多的环境问题不再是仅依靠一国的力量就可以解决的。参与国际间环境审计的交流和协调，不但是中国这个正在崛起的负责任大国应该承担的责任，也是借鉴国际先进审计经验，减少在环境审计理论和方法研究方面的重复劳动以及审计实践中的盲目性，推动我国环境审计工作的良好做法，可以通过参加国家环境审计项目、国家间联合审计项目、派出人员出国学习考察、参加国际环境审计理论研讨会等方式进行。（崔慧静）
参考文献
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2. 黄道国.关于深化资源环境审计工作的思考[J].中国审计，2009(4)
3. 李娜.我国开展环境审计的制约因素及对策[J].西部财会，2007(7)
4. 米金套，张战胜，曹国志，蒋洪强.推进我国环境审计的几点思考[J]，环境保护，2008(8)
5. 农业与资源环境保护司：贯彻落实审计署审计工作五年发展规划的措施[J].中国审计，2009(4)
6. 陕西省审计学会，西安工业大学课题组.提高我国环境审计时效性的政策建议[J]，审计文摘，2007(7)
7. 审计署关于加强资源环境审计工作的意见. http：//wenku.baidu.com/view/cf23eced102de2bd9605881d.html
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