按照温家宝总理提出的要进一步强化对政府预算执行情况和决算草案的审计要求，今年，各级审计机关相继开展了本级政府决算草案审计试点工作。审计署在“十二五”审计工作发展规划中首次提出了在2012年底建立决算草案审计制度。因此开展决算草案审计已成为当前和今后一段时间内审计机关的一项重要工作，需要审计机关及审计人员在实践中积极探索，不断深化，稳步推进。为了更好地做好此项工作,笔者结合今年的审计试点实践,提出自己不成熟的看法，旨在与大家探讨交流。
    一、 关于政府决算草案审计的界定
    审计人员在工作中都会面对这样一个问题：什么是本级政府决算草案审计，它与我们多年开展的本级政府预算执行审计到底有什么区别与联系？
    笔者认为，政府决算草案审计是各级审计机关对本级财政部门编制的政府决算草案在报政府批准前进行审查和发表意见的审计行为。主要以财政决算报表为基础，通过对构成政府财政决算报表各个项目内容的检查评价政府决算草案的真实性和完整性，从总体上发表审计意见，同时对相关预算执行活动的合法性和效益性做出评价。它与预算执行审计都是以相关的财务会计资料为载体，对政府的财政财务收支活动真实、合法和效益性进行的检查，二者在检查执行国家政策法规情况、分析与预算的差异情况、评价财政资金的使用效益方面有许多相同之处，可以说对预算资金的批复、拨付、管理、使用效益方面的检查内容大部分是重合的。因此二者在查处重大违法违规问题，维护财经秩序；推动预算公开和财政管理的规范化；促进提高预算执行效果和财政资金使用效率；促进将所有政府收支纳入预算管理，推动建立完整协调的政府预算体系上目标是统一的。但二者在审计的内容和方法等方面还有所不同，主要表现在以下几方面：
    一是审计的依据不同。预算执行审计是依据审计法的要求，由各级审计机关在本级政府行政首长的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级政府和人大分别报送审计结果报告和审计工作报告；政府决算草案审计试点是根据温总理的指示开展的，旨在为各级政府审查决算草案提供依据，目前还没有上升到法律层面。
    二是审计的范围不同。政府决算草案审计是以预算执行审计为基础的，是对预算执行审计的延伸，其范围比预算执行审计要广，是对构成政府全部收支活动是否全部纳入政府决算草案报表进行检查，除财政一般预算收支外，还包括政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、预算外财政专户收支和社会保障预算收支的内容。
    三是审计的内容不同。预算执行审计是以人大批准的预算为基础，重点检查预算执行过程中预算资金的批复、拨付、管理、使用和效益情况；而决算草案审计还应包括年终财政财务收支清理情况、预算收支平衡情况、上下级财政结算情况及部门决算草案涉及到的有关情况。
    四是审计的方法不同。预算执行审计大都采用顺查法，一般从人大批准的预算入手，检查各项预算资金的批复、拨付、管理、使用等方面。政府决算草案审计大都采用逆查法，一般从构成决算报表的各项目内容开始，反观这些的内容的真实性、完整性。
    五是审计结果的运用不同。预算执行审计是为人大监督政府预算执行情况提供依据，而政府决算草案试点审计主要是为政府审查财政决算草案提供实质性的参考意见。对涉及影响决算真实性、完整性的问题，审计机关可以向政府建议财政部门对决算草案予以调整，从而保障政府向人大提交的政府决算草案真实、准确、完整。
    二、 如何做好政府决算草案审计工作
    笔者认为，开展好政府决算草案审计需要做好以下几方面工作：
    （一）在审计外部环境上要取得政府和人大的支持
    财政审计从传统的“上审下”、到“同级审”与“上审下”并存，每一次审计内容的重大变化调整都离不开政府和人大的重视与支持。今年对政府决算草案的审计试点是对以往审计内容的又一次突破，创立良好的外部环境对审计工作的顺利实施与审计目标的实现至关重要。
    一是要取得政府的重视和支持。只有各级政府重视，才能促进有关部门密切配合审计工作，也才能使审计的结果能够得到合理运用，在政府的重视支持下，涉及对决算草案的调整才能顺利进行。
    二是要取得人大的信任和支持。各级人大常委会每年都要审议本级政府决算草案，只有审议通过才能成为法定决算。因此，审计机关要本着为政府负责的态度，与人大经常沟通联系，了解人大在审查政府决算草案时的关注点，以便在开展政府决算草案审计时予以重点关注，从而保证经过审计的政府决算草案能够顺利通过人大的审批。
    （二）在审计组织上要搞好两个结合
    一是要与预算执行审计相结合。由于政府决算草案审计是对预算执行审计的延伸，二者在有些审计内容上相同，因此，审计机关在开展政府决算草案审计时应结合对财政、税务以及有关部门的预算执行审计同时组织进行，通过一次进点、取得两项成果，达到事半功倍的效果。
    二是要与部门决算草案审计相结合。我国目前存在着政府财政总决算与部门决算两套体系，这两套体系相互独立，但也有一定的内在联系，在部门决算中涉及到与财政有缴拨款的资金应在财政总决算中有所体现，部门决算中其他来源的资金在总决算中没有体现。因此在开展政府决算草案审计中最好结合部门决算草案审计，对部门中存在的应缴未缴财政资金、违规使用财政资金的问题除对部门决算草案有影响外，也影响财政总决算的真实性、完整性，对这方面的问题可以纳进政府决算草案审计报告。
    （三）在审计方式方法上要突出两个关注点
    一是要关注总体。由于审计机关要对政府决算草案总体发表意见，与对某个问题的合规合法性审查有所不同，要求审计人员的视角应关注重点科目、专项资金、投资项目的总体情况，对其报表数据真实性、收支活动合法性、资金使用效益性进行总体评价。
    二是要关注差异。通过分析政府预算与部门预算、部门预算与部门决算草案、政府预算与政府决算草案的差异，揭露预算编制的不完整，促进提高部门年初预算的到位率，促进包括财政一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的完整的政府预算体系的建立和完善。（高玉红）

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