重点建设项目征地拆迁补偿审计应注重三个结合
张军(审计署驻沈阳特派办)
【发布时间:2011年11月07日】
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    近几年,京沪高铁、西气东输和三峡输变电等一批国家重点投资项目陆续兴建,这些重点投资项目由于区域跨度大,施工周期长,征地拆迁补偿投资额逐年增加,审计的难度也随之加大。笔者认为,重点投资项目征地拆迁补偿审计应注重三个结合。
    一、结合当地征地拆迁补偿政策进行审计
    征地拆迁补偿是群众性、政策性较强的工作,由于各地经济发展不平衡等因素,各级政府对此都出台了大量政策法规,这些政策法规涉及面广,时效性强,且情况各异。因此,结合当地的征地拆迁补偿政策进行审计,是核实征地拆迁补偿协议是否真实、合规的重要依据,也是确认资金使用是否存在挤占挪用和损失浪费问题的依据。
    (一)核实征地补偿费的真实性与合规性。征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、耕地占用税和耕地开垦费等。从审计的情况看,土地补偿费和青苗补偿费等费用在征地包干费中,收费标准明确,核实难度较小。审计的重点和难点是安置补助费和地上附着物补偿费。通常情况下,地方政府在签订包干补偿协议时,会因建设单位对地方规定的相关政策了解有限,提高标准套取安置补助费。如,某重点建设项目在某市征地173.32亩,建设单位和镇政府签订的征地补偿费包干协议金额为3119.76万元(18万元/亩),经审计核实,实际发生的补偿费用为1851.06万元(10.68万元/亩),多计取(套取)补偿费1268.70万元,占协议额40.66%。因此,审计时在掌握国家相关政策法规的同时,还要通过到当地劳动社会保障部门了解当时的缴费标准、参保人数、缴费金额等情况,以查处这类虚假行为。
    地上附着物的计算,也应根据当地相关政策文件进行核实。由于地上附着物在征地过程中被拆迁,核实工作难度较大。因此应重点核实补偿金额较大的项目。如,灌溉水渠等农田水利设施补偿,桥梁涵洞补偿,被损毁畜禽、水产养殖大户补偿,成规模的果树、苗木及花卉、菌菇养殖补偿等。
    (二)核实补偿费是否被截留挪用。在补偿金额确定的基础上,还要核实属于农户的补偿款是否及时拨付到位。乡镇或村组集体经济组织是否存在截留挪用土地补偿费、青苗和地上附着物补偿费问题。按现行国家规定,土地补偿费是农村集体经济组织公积金的来源之一,主要用于扩大再生产,应专项用于农村集体经济组织发展生产,并要求必须专款专用,不准用于分配,不准用于举办实事工程。但在实际工作中,一些乡镇政府为了自身的需要,往往将这部分资金挪作他用,侵占农民利益。如,某乡镇自2000年至2009年6月末,在未经村民代表大会表决通过的情况下,长期占用所属15个村168个项目土地补偿费2亿元,将上述资金用于该乡镇道路、学校和医院等工程建设。
    二、结合征地拆迁规划设计文件进行审计
    征地拆迁规划设计文件,是指项目线路(铁路)走廊总体规划图、拆房分幅图等设计文件,是确定征地拆迁范围的依据。规划设计文件一般专业性较强,应结合设计规范、项目建议书、可行性研究报告和初步设计等文件,在综合分析的基础上进行使用。
    (一)总体规划图是经项目所在地的省(直辖市)规划部门批准的文件,是从规划的角度确定线路走廊的走向,审计中,通过查阅设计规范、专家论证方案的会议纪要等资料,了解总体规划方案比选的过程和方案确定的依据,并结合环境影响评价报告书、各方案投资概(预)算等资料,来评价总体规划方案的可行性、安全性和效益性。
    从审计实践看,总体规划方案应关注可行性,因为,如果设计部门设计的总体方案不可行,专家论证将不可能通过,一般情况下,设计部门提交的总体设计方案偏重于技术可行性,而地方政府的规划审批部门所关注的是经济利益。如,某国家重点项目某标段线路走廊的总体设计方案,设计部门提交的设计方案从技术上和经济上都是可行的,但当地规划部门从地方利益角度出发,以线路走廊不能穿越新城区为由,将走廊穿越拆迁量较大的旧城区,使拆迁成本增加50%以上。
    安全性主要从项目自身运行的安全和周围受影响的居民(企业)的角度考虑。目前,从环保角度所涉及的环境污染和噪声污染备受关注,有的项目在设计时考虑不周,项目运行后进行二次拆迁或二次施工,不仅增加了项目成本,也给项目的正常运行带来障碍。
    效益性是在满足设计方案可行性和安全性的基础上提出的。从一般角度理解,效益性与可行性和安全性可能是矛盾的,但实际情况则不然。如果设计方案从完整意义上在满足了可行性,那么安全性也应该同时满足,如果只满足安全性而没有兼顾效益性,其可行性还有欠缺。再以前面例子为例,如果线路走廊穿越旧城区,不仅拆迁量大,且由于拆迁涉及的居民和企业多,不仅效益性差,安全性也得不到保证。
    (二)拆房分幅图是设计单位提供的居民和企业房屋拆迁范围的依据。该图是在总体规划设计方案确定的前提下,以设计规范和勘测结果为主要依据。审计时,在勘察和设计部门的配合下,应结合实地勘测统计的拆迁数量、面积、房屋性质等资料,分类别与拆分图的施工图和竣工图进行核对。由于此项工作涉及内容多,需要耐心和细心,但核实此项内容是有意义的,因被拆迁单位和勘察设计单位往往互相串通,认为拆分图专业性强难以看懂,实际拆迁量大不易核实而存在侥幸心里,虚增拆迁量,套取拆迁补助资金。如,某国家重点工程签订的拆迁补偿协议确定的拆迁户数为185户,拆迁面积为3.5万平方米,经审计核实,在拆房分幅图范围内应拆迁的动迁户户数仅为84户,虚列拆迁户数101户,套取国家建设资金5787万元,占补偿总金额的54.6%。
    三、结合拆迁补偿评估报告和补偿协议进行审计
    按现行规定,企业和居民动拆迁都要经过有资格的评估机构进行评估,评估结果作为签订动拆迁补偿金额的主要依据。审计时,首先要看评估机构是否具有资格,签订的评估协议是否规范。在此基础上,核实评估报告的真实性和准确性。
    (一)核实评估报告所列的拆迁企业是否在拆迁范围内。审计时,应结合规划图和拆房分幅图,确定拆迁企业是否全部和部分在拆迁范围之内。如,某重点项目征地时,评估报告所列的5户动拆迁企业中,经核实不在拆迁范围内和没有拆迁的企业各1户,2户企业弄虚作假套取补偿费870余万元。同时,对涉及企业部分拆迁的,要不同区别情况,实事求是的处理。企业在部分厂房被拆迁后,正常生产经营没有受到影响,可以按拆迁部分的厂房,根据评估价格进行补偿。若企业部分厂房被拆除后,正常的生产经营无法进行,则应按全部厂房拆迁补偿标准计算补偿费用。
    (二)核实评估报告的内容是否真实合规。一般情况下,评估报告所列的补偿费用涉及房屋拆迁补偿、机器设备搬迁、停工停产损失等。若企业用地有土地使用权证,还要计取企业取得相应土地使用权的费用。但对输变电工程线路走廊的征地费用审计要注意,电网输变电线路走廊除塔基需要征地,办理土地使用证外,塔基以外线路走廊所涉及的拆迁系借地施工,不属于征地补偿范围,也不能按征地补偿标准支付补偿费用。
    总之,重点建设项目征地拆迁补偿审计做到三个结合,不仅可以有效查处征地拆迁补偿中存在的问题,而且可以据此分析成因,有针对性提出建议,更好地发挥审计的“免疫系统”功能。(张军)
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