浅谈如何从国家治理的角度做好社会保障审计
屈耕云（审计署驻昆明特派办）
“十二五”规划纲要的发布和《中华人民共和国社会保险法》的颁布，指明了社会保障事业的发展方向，同时也对社会保障审计工作提出了新要求。刘家义审计长提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。刘审计长将审计提升到国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部分的高度，将审计的本质和内涵从监督、服务提升到预防、揭示、抵御、清除等多个层面，有助于进一步提升国家审计的地位，更好地发挥国家审计的作用。
一、社会保障审计在国家治理角度发挥的作用
社会保障审计作为国家审计的重要组成部分，在我国社会保障体系正在进一步发展和完善的过程中，在国家治理的以下四个方面发挥着越来越突出的作用：
一是保障人民群众基本权益，维护社会稳定。社会保障制度是市场经济的基本经济制度。健全的社会保障体系是社会经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和维护社会公平的“调节器”。社会保障审计在“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针指导下，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点，全面监督社会保障资金的征缴、管理和使用，对乱支乱用、贪污等问题进行查处，将有力地维护广大人民群众的合法权益，促进社会的公平、公正，保障社会的和谐稳定。
二是摸清社会保障总体情况，推动社会保障体系的建立与完善。社会保障审计通过审查资金管理和使用各部门、资金运行各环节中存在的问题，查错纠弊，揭露系统性、体制性的缺陷，既有助于国务院及相关单位及时了解社会保障资金的增减和变动趋势，全面掌握社会保障资金的运行情况；又有助于政策制订部门全面掌握我国社会保障体系的运行情况，在适当的时候有针对性地采取切实可行的措施，不断发展和完善我国的社会保障制度。
三是查错纠弊，维护资金安全。确保资金安全和完整是社会保障审计监督的重要目标。多年以来，按照“全面审计、突出重点”的原则，围绕社会保障资金开展了专项审计和专项审计调查，重点查处了资金征缴不到位；挤占挪用、违规支出社会保障资金；操纵会计记录，贪污私分或帐外存储、私设“小金库”等问题。审计结果引起了中央和有关部门的极大关注，审计反映的问题得到了及时的整改，严惩了腐败分子和腐败行为，维护了社会保障资金安全和有效使用。可以预见，通过对社会保障资金开展真实、合法、合规性审计，在查错纠弊，堵塞漏洞等方面将发挥越来越重要和不可替代的作用。
四是促进被审计单位加强管理，提高资金管理水平。社会保障资金在收缴和拨付过程中涉及多个环节的有效衔接，流程涉及政府机关、企事业单位、保险机构、银行等多个部门。通过对发现的问题进行充分的揭露和反应，并深入剖析相关部门内部管理制度的不完善，可有效地促进相关部门不断加强内部控制和内部管理，完善相关管理措施，真正做到管好、用好社会保障资金。
二、我国社会保障审计工作面临的主要问题
按照国家审计是国家治理的重要组成部分对社会保障审计的要求，我国的社会保障审计工作主要面临社会保障制度不完善、审计监督任务繁重和审计监督能力不足等问题：
（一）社会保障预算制度不健全。我国在社会保障方面的投入大，但资金的安排却存在不合理、不科学的问题，一是预算编制缺乏合理依据，预算安排和拨付仍存在一定随意性；二是各级财政对社会保障资金拨付的标准不一致，套用的公式缺乏科学、合理性的论证。没有一个完善的社会保障资金预算制度，不仅大大增加了社会保障审计的难度和工作量，也使大量追加的预算资金难以纳入有效的监督中。
（二）审计涉及资金量大、面广。从资金量来看，近些年，我国社会保障资金规模以较高的速度增长，其中，养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年都递增20％以上，五大类别的保险基金少则几十亿，多则上万亿。从资金涉及面来看，目前接受审计监督的社会保障单位很多，包括财政部门、民政、人力资源与社会保障、社会保障经办机构、财政专户管理机构、税务征收机构以及银行、邮政、医疗等众多机构和部门。从社会保障覆盖面看，社会保障资金涉及全国各个行业和众多人员，且将不断增多。社会保障资金审计涉及单位多、层次多、覆盖面广，加上社会保障资金在征集、管理、使用、分配过程中存在问题种类繁多，社会保障审计的任务繁重。
（三）审计人数少，能力素质有待提高。社会保障审计不仅要关注财政、民政、税收、劳动保障等政府管理部门以及保险公司、基金会等社会中介代理机构，还要关注参保单位、企业和个人；按照国家治理的要求，不仅要关注资金的真实性、合法性，还要加强对相关法律、政策制度的研究，要在查错纠弊、堵塞漏洞的同时还肩负促进社会保障制度的完善的任务。相对于如此繁重的社会保障审计任务，目前社会保障审计力量相对不足，加上社会保障审计起步较晚，现有审计人员的业务能力和执法水平都有待进一步提高，更加凸显了社会保障审计力量的不足。目前我国的社会保障审计已经从财务合规性审计向业务数据的真实性审计拓展，而目前被审计单位的计算机管理水平参差不齐，应用软件系统多样，社会保障审计人员的总体计算机审计水平与目前的审计要求相比上存在一定的差距，对社会保障审计的效率和效果产生了一定的不利影响，不利于审计质量的提高和审计风险的规避。
三、如何充分发挥社会保障审计在国家治理中的作用
一是发挥审计监督为宏观决策服务的作用，加强社会保障资金预算监督。社会保障资金是社会保障制度的核心内容，对社会保障资金进行有效的管理，是决定社会保障制度能否正常、有序运行的关键。社会保障审计要对社会保障资金进行全方位、多角度的监督，促使有关部门加强和完善管理，不仅要查处问题，更要深层次分析产生问题的原因及完善法规和制度的建议。要加强对未纳入社会保障预算资金的审计监督，并从宏观政策和体制缺陷方面分析这些资金未纳入预算的原因，提出改进建议；密切关注与社会保障资金统筹级次提高相关的问题，着手研究相关改革对社会保障审计可能产生的影响及社会保障审计的应对思路。
二是加强审计业务工作培训与经验交流，提高社会保障审计总体能力和水平。加强社会保障审计部门的沟通与交流，对于社会保障审计人员拓展思路，提高业务能力和水平，具有非常积极的意义。可通过举办培训班、研讨会等多种形式为社会保障审计人员提供学习和交流的平台，全面提高社会保障审计人员的综合素质和业务能力，着力培养全新的复合型人才。充分利用计算机应用审计软件，提高审计效率和审计质量，加快信息化建设步伐，尽快完善计算机审计相关软硬件的建设，积极研究、探索联网审计方式方法，努力实现对社会保障资金流转全过程的实时审计监督。
三是培养审计人员的责任感和使命感，开拓创新，积极进取。审计人员履行好国家治理成员的角色，首先要增强使命感和责任感，充分意识到国家审计工作对于国家治理、国家公信力的意义和作用，做好专业知识储备，不断加强学习，开阔视野，将理论学习与国家审计实践相结合，在实践中检验学习的效果，开拓创新，积极进取，有效的服务于国家治理。（屈耕云）
一、社会保障审计在国家治理角度发挥的作用
社会保障审计作为国家审计的重要组成部分，在我国社会保障体系正在进一步发展和完善的过程中，在国家治理的以下四个方面发挥着越来越突出的作用：
一是保障人民群众基本权益，维护社会稳定。社会保障制度是市场经济的基本经济制度。健全的社会保障体系是社会经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和维护社会公平的“调节器”。社会保障审计在“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针指导下，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点，全面监督社会保障资金的征缴、管理和使用，对乱支乱用、贪污等问题进行查处，将有力地维护广大人民群众的合法权益，促进社会的公平、公正，保障社会的和谐稳定。
二是摸清社会保障总体情况，推动社会保障体系的建立与完善。社会保障审计通过审查资金管理和使用各部门、资金运行各环节中存在的问题，查错纠弊，揭露系统性、体制性的缺陷，既有助于国务院及相关单位及时了解社会保障资金的增减和变动趋势，全面掌握社会保障资金的运行情况；又有助于政策制订部门全面掌握我国社会保障体系的运行情况，在适当的时候有针对性地采取切实可行的措施，不断发展和完善我国的社会保障制度。
三是查错纠弊，维护资金安全。确保资金安全和完整是社会保障审计监督的重要目标。多年以来，按照“全面审计、突出重点”的原则，围绕社会保障资金开展了专项审计和专项审计调查，重点查处了资金征缴不到位；挤占挪用、违规支出社会保障资金；操纵会计记录，贪污私分或帐外存储、私设“小金库”等问题。审计结果引起了中央和有关部门的极大关注，审计反映的问题得到了及时的整改，严惩了腐败分子和腐败行为，维护了社会保障资金安全和有效使用。可以预见，通过对社会保障资金开展真实、合法、合规性审计，在查错纠弊，堵塞漏洞等方面将发挥越来越重要和不可替代的作用。
四是促进被审计单位加强管理，提高资金管理水平。社会保障资金在收缴和拨付过程中涉及多个环节的有效衔接，流程涉及政府机关、企事业单位、保险机构、银行等多个部门。通过对发现的问题进行充分的揭露和反应，并深入剖析相关部门内部管理制度的不完善，可有效地促进相关部门不断加强内部控制和内部管理，完善相关管理措施，真正做到管好、用好社会保障资金。
二、我国社会保障审计工作面临的主要问题
按照国家审计是国家治理的重要组成部分对社会保障审计的要求，我国的社会保障审计工作主要面临社会保障制度不完善、审计监督任务繁重和审计监督能力不足等问题：
（一）社会保障预算制度不健全。我国在社会保障方面的投入大，但资金的安排却存在不合理、不科学的问题，一是预算编制缺乏合理依据，预算安排和拨付仍存在一定随意性；二是各级财政对社会保障资金拨付的标准不一致，套用的公式缺乏科学、合理性的论证。没有一个完善的社会保障资金预算制度，不仅大大增加了社会保障审计的难度和工作量，也使大量追加的预算资金难以纳入有效的监督中。
（二）审计涉及资金量大、面广。从资金量来看，近些年，我国社会保障资金规模以较高的速度增长，其中，养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年都递增20％以上，五大类别的保险基金少则几十亿，多则上万亿。从资金涉及面来看，目前接受审计监督的社会保障单位很多，包括财政部门、民政、人力资源与社会保障、社会保障经办机构、财政专户管理机构、税务征收机构以及银行、邮政、医疗等众多机构和部门。从社会保障覆盖面看，社会保障资金涉及全国各个行业和众多人员，且将不断增多。社会保障资金审计涉及单位多、层次多、覆盖面广，加上社会保障资金在征集、管理、使用、分配过程中存在问题种类繁多，社会保障审计的任务繁重。
（三）审计人数少，能力素质有待提高。社会保障审计不仅要关注财政、民政、税收、劳动保障等政府管理部门以及保险公司、基金会等社会中介代理机构，还要关注参保单位、企业和个人；按照国家治理的要求，不仅要关注资金的真实性、合法性，还要加强对相关法律、政策制度的研究，要在查错纠弊、堵塞漏洞的同时还肩负促进社会保障制度的完善的任务。相对于如此繁重的社会保障审计任务，目前社会保障审计力量相对不足，加上社会保障审计起步较晚，现有审计人员的业务能力和执法水平都有待进一步提高，更加凸显了社会保障审计力量的不足。目前我国的社会保障审计已经从财务合规性审计向业务数据的真实性审计拓展，而目前被审计单位的计算机管理水平参差不齐，应用软件系统多样，社会保障审计人员的总体计算机审计水平与目前的审计要求相比上存在一定的差距，对社会保障审计的效率和效果产生了一定的不利影响，不利于审计质量的提高和审计风险的规避。
三、如何充分发挥社会保障审计在国家治理中的作用
一是发挥审计监督为宏观决策服务的作用，加强社会保障资金预算监督。社会保障资金是社会保障制度的核心内容，对社会保障资金进行有效的管理，是决定社会保障制度能否正常、有序运行的关键。社会保障审计要对社会保障资金进行全方位、多角度的监督，促使有关部门加强和完善管理，不仅要查处问题，更要深层次分析产生问题的原因及完善法规和制度的建议。要加强对未纳入社会保障预算资金的审计监督，并从宏观政策和体制缺陷方面分析这些资金未纳入预算的原因，提出改进建议；密切关注与社会保障资金统筹级次提高相关的问题，着手研究相关改革对社会保障审计可能产生的影响及社会保障审计的应对思路。
二是加强审计业务工作培训与经验交流，提高社会保障审计总体能力和水平。加强社会保障审计部门的沟通与交流，对于社会保障审计人员拓展思路，提高业务能力和水平，具有非常积极的意义。可通过举办培训班、研讨会等多种形式为社会保障审计人员提供学习和交流的平台，全面提高社会保障审计人员的综合素质和业务能力，着力培养全新的复合型人才。充分利用计算机应用审计软件，提高审计效率和审计质量，加快信息化建设步伐，尽快完善计算机审计相关软硬件的建设，积极研究、探索联网审计方式方法，努力实现对社会保障资金流转全过程的实时审计监督。
三是培养审计人员的责任感和使命感，开拓创新，积极进取。审计人员履行好国家治理成员的角色，首先要增强使命感和责任感，充分意识到国家审计工作对于国家治理、国家公信力的意义和作用，做好专业知识储备，不断加强学习，开阔视野，将理论学习与国家审计实践相结合，在实践中检验学习的效果，开拓创新，积极进取，有效的服务于国家治理。（屈耕云）
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