当前，经济责任审计工作在各级党委、政府的领导下，认真执行“积极稳妥、量力而行、防范风险，提高质量”的指导方针，工作稳步发展，呈现出较好的发展势头。在推进法制建设、规范经济秩序、加强干部管理、促进廉政建设等方面发挥了积极作用。应当说，经济责任审计经过多年的发展，成效显著，已经成为干部监督管理、预防和惩治腐败行为、加强党的执政能力建设的制度的重要组成部分，成为加强权力制约和监督、促进领导干部正确履行经济责任、建立责任政府和法治政府的有效手段，得到了各级党委、政府和社会各界的高度重视。2010年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定》的发布，又使经济责任审计这项工作进入了一个新的发展时期。如何抓住机遇，进一步不断深化经济责任审计，保持其旺盛的生命力，是我们需要思考与关注的问题。
    一、要明确几个问题
    要进一步做好经济责任审计工作，当前需要对一些问题加以澄清和明确。
    一是要牢固树立服务大局的意识。
    首先，经济责任审计制度是加强党的建设尤其是加强领导千部队伍建设的重要举措。党的十七大对经济责任审计工作提出了明确的要求。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，明确规定了要对党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任进行审计。其次，经济责任审计是党要管党、监督和治理干部队伍的重要制度。中共中央下达的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确规定要强化审计监督，逐步推进效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。中共中央《 党政领导干部选拔任用条例》 规定：对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按规定进行审计。再次之，经济责任审计是审计监督工作的基本职责。2006年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的新修订的《中华人民共和国审计法》 规定：审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。这个条款，赋予了国家审计机关对党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员实行经济责任审计的职责。因此，我们要牢固树立服务大局、服务于党的政治任务的意识，树立强烈的使命感，把认真搞好领导干部经济责任审计作为一项义不容辞的义务，克服“打短工”等错误认识，忠实履行职责。
    二是要明确经济责任审计的基本任务。
    通过多年审计实践，我们应当看到财政财务收支为主的审计模式对于领导干部经济责任的检查明显有一些不足：第一，财政财务收支只不过是经济活动的一个形式，不是领导干部全部和直接的权力行为，反映的只是资金活动的具体过程而已。领导干部的经济责任更多地体现在经济决策、资金管理使用以及由此而产生的社会和经济效益等方面的影响力和决定权。第二，财政财务收支为主的经济责任审计的结论有时适得其反，有些“当前财务状况不正常的”状况，通过科学的绩效分析则显示出，其中包含着较大的社会效益和巨大的长期经济效益，体现着领导干部的经济预见能力。第三，当前，经济领域账外违纪十分突出，以“合法”形式、非数字化形式出现的严重违纪违规问题，仅靠财务收支审计难以辨别。实际上，领导干部决策失误和管理混乱等造成的损失浪费和国有资产流失的危害性更大。第四，财政财务收支为主的审计无法满足纪检部门和组织人事部门对领导干部经济决策、管理、执行等综合素质全面了解的需求。当前，我们党的执政理念和对领导干部素质要求有新的变化，经济建设战略部署，经济责任进一步宽泛，仅用财务收支衡量，极易产生审计产品供需不平衡的问题，成果及其利用十分有限。因此，经济责任审计业务必须摆脱传统审计的束缚。业务着眼点必须由查错纠弊为主向经济责任追究为主转变，把努力区分领导经济责任、明确经济责任，并且致力于经济责任的追究，作为经济责任审计的基本任务；审计职能必须从注重财务监督检查向经济活动的全面鉴证和评价转变，应当根据委托方的需要，对被审计人履行经济责任的情况进行全面评价，不仅要揭示领导干部任期内经济工作中存在的问题，还应当客观公正地评价其所取得的成绩，为党委政府提供真实、准确的参考依据；审计内容要由监督微观财政财务收支向评价宏观经济行为拓展，向领导干部经济决策、管理、执行和监督等领导行为的科学、合规和有效性检查延伸。
    三是要深化经济责任审计的内容。
    现行行政体制下，一些地方和部门决策权、执行权、管理权和监督权不分离，行政透明度不高，制约机制缺乏。经济责任审计如果不从权力运行的主要环节进行监督检查，仅限于财政财务收支范围，犹如扬汤止沸、隔靴搔痒，必然出现干部管理部门、纪检监察机关、被审计对象和审计人员“四不满意”现象，难以起到“防病治病”的作用。
    根据十七大精神，我们认为，经济责任审计把领导干部履行经济决策权、经济管理权、政策执行权、经济监督权和遵守廉政规定的情况（以下简称“四权一规定”）作为重点应该是当前和今后发展和研究的方向。通过审计，应当把客观评价、真实反映任职期间取得的成绩、存在的问题和遵守廉政规定的情况，界定被审计者应负的经济责任，为党委管理使用干部提供参考依据，提高领导干部依法行政能力，促进科学发展观和正确政绩观的落实，不断加强经济管理，提高人民生活水平，促进社会协调发展等作为经济责任审计的基本目标。
    几年来的实践证明，“四权一规定”的审计内容和评价范围，比较科学、比较全面地体现了党和政府对干部管理工作的要求，比较综合地反映了领导干部履行职责的轨迹，也比较具体地规范了经济责任审计行为。审计实践中，应当根据被审计对象的不同情况，紧密结合不同地区、不同部门领导干部的不同职责，确定审计目标和重点。党委、政府主要领导干部，可以其履行基本职责的情况为主，以经济、社会、文化和公共事业等领域的重大决策、政策落实、资金管理使用、履行监督职责和廉洁自律等情况为重点，通过经济、社会发展和民生状况等基本内容，评价其任期经济责任。对部门领导干部经济责任审计，可以其行政职能为主，以检查资金分配管理使用、行业管理和廉洁自律等情况为重点，通过行业政策落实情况和行业发展情况等基本内容，评价其经济责任。对企业主要领导人员，可以通过企业生产经营决策、主要生产经营指标和财务指标、资产管理、节能减排和廉洁从业等情况的具体分析，通过企业可持续发展能力等基本内容，评价其经济责任。
    二、经济责任审计实现科学评价
    领导干部经济责任审计评价是经济责任审计工作的难点。评价是否客观公正、实事求是，关系到经济责任审计的质量和审计风险。努力实现经济责任审计的科学评价，对于进一步推动经济责任审计的发展十分重要。现就经济责任审计评价瓶颈及实现科学评价的思考谈几点看法。
    当前经济责任审计评价面临的困难和瓶颈主要有三点：一是缺乏完善的评价体系和评价标准。由于经济责任审计评价缺乏完善的评价指标体系和评价标准，评价在一定程度上有赖于审计人员的职业判断，带有一定的主观性，这不仅有悖于客观公正的原则，也不符合谨慎评价的原则，无形中影响了审计评价的准确性。二是被审计单位基础管理工作薄弱。在审计工作实践中，大部分被审计单位在涉及重大经济决策的会议记录、会议纪要存在记录不完整，要素不全，导致审计较难界定责任，影响了审计评价。三是经济责任审计评价定量指标相对有限。对领导干部的评价反映了部门应承担相应法定职能的履行情况，但其现有的考核指标还满足不了综合审计评价的需要。比如经济责任审计评价时，将部门目标管理责任书作为衡量领导干部任期任务完成情况的佐证是经济责任审计比较常见的做法。但街镇党委政府或政府职能部门的目标责任书只能局限于年度量化指标和任务的完成，对效率、效益性指标还缺乏考核目标，而且有些部门工作也不适合量化。在这种情况下，即使审计人员拿到目标责任书，由于指标不够具体，恰当地进行审计评价也存在一定的困难。
    如何实现经济责任审计的科学评价？应该从以下四个方面人手。
    一是科学把握经济责任审计评价的重点。应重点把握以下两方面。一方面要围绕“经济决策”进行审计评价。必须把对经济决策审计作为对领导干部经济责任审计的重点予以关注，通过对重大经济决策行为的审计，着重分析重大经济决策行为是否可行，是否达到了预期效果，因被审计者决策不科学、不民主、不合理而造成国有资产流失或损失浪费等问题，从而综合评价被审计领导干部的经济决策能力和经济责任，对其经济决策权力进行有效的监督和评价，以充分发挥经济责任审计的作用。另一方面应围绕“绩效”进行评价。着重关注被审计单位的绩效情况，在做出绩效评价时，既要考虑被审计领导有形的政绩（显绩）, 更要关注无形的、长远的政绩（潜绩）。通过对绩效分析和评价，有利于经济责任审计工作自身的发展。
    二是切实深化审计内容，实现审计目标与经济社会发展相适应。领导干部任职期间应负经济责任的履行情况，涉及经济社会事业发展状况，部门、单位的事业发展或经营状况等六个方面。对领导干部进行财政财务收支情况审计评价的同时，要综合考虑有关的主要经济发展指标、经济效益指标、经济决策、内控制度等情况和领导干部遵守财经纪律及个人廉洁自律等情况所处的水平，从而深化审计评价的内容，改变以往领导干部经济责任评价主要围绕财政财务收支情况展开，笼统评价的弊病，对组织部门考察干部更具参考价值，从而提高领导干部经济责任审计的作用和地位。既要关注重大经济决策是否遵循规定的程序，又要着重关注决策效果如何。如深化对重点资金、重点建设项目、园区开发建设、新农村建设及惠民项目的实施效果审计。
    三是循序渐进，积极探索绩效审计。首先在年初制定的审计项目中，根据不同审计对象（部门、街镇、企业），选择政府管理、资源运用、财政收支和投资等具有代表性的被审计单位，探索绩效审计。其次把握全面审计、突出重点的要求，实施审计时突出重点，开展重点内容的绩效审计。如涉及民生的、可持续发展的重大资金、重大项目、特殊政策具备实施绩效审计条件的，实施绩效审计。通过绩效审计分析评价项目的科学性、经济性、效益性及对当地经济社会发展的影响。再其次加强对审计项目总结。总结项目实施过程中的成功经验，分析绩效评价的不足。逐步建立和完善绩效审计的方法和评价体系，推进绩效审计与经济责任审计项目的有效结合。
    四是逐步建立完善审计评价指标体系。一要建立全区各类经济社会发展综合指标的收集汇编机制。充分利用政府权威信息资料，如统计、财政、税务、国资等部门对外公开的资料，进行分析利用，完善政府部门、街镇、企业的评价体系。二要针对被审计单位不同职能，确定审计评价指标。为评价经济发展、财政收入、资产保值增值等方面提供评价依据，开展纵向横向分析做出合理评价。三要围绕绩效审计，逐步建立绩效指标体系。充分利用专项资金、专项经费、特殊政策的宗旨、目标和实施要求，形成对某项绩效审计的评价指标体系。
    三、防范经济责任审计风险提高审计质量
    提高质量是防范经济责任审计风险的根本措施，需要规范审计程序、改进审计方法、创新审计手段。当前，防范经济责任审计风险必须在以下几项基础工作上狠下工夫。
    一是提高认识，认真做好审计准备工作。在经济责任审计中，我们普遍感到时间紧、任务重、协调难，由于审前准备不足，审计人员匆忙开展工作，质量和效果难以达到预期。因此，做好审计准备很重要。如果由于时间紧、任务重而没有把审前调查纳人审计工作规范，审前调查这一环节被忽略，制定审计方案时就没有依据；如果在实行送达审计时，因为赶进度，仅以账表审计代替全面的经济责任审计，用送达审计来完全代替就地审计和实地调查，以此代彼，就保证不了审计质量；如果不通过审前调查了解被审计单位的基本情况及被审计领导的基本情况，就不利于审计的深入开展。因此，必须把审前调查工作做好，审计人员要利用一定时间到单位进行定向了解，在被审计单位走访、调查、座谈，全面掌握情况。对初次审计的对象，要做详细的审前调查。还要在被审计单位公示审计对象、内容及相关事项，并受理有关举报、情况反映，为客观公正的评价打好基础。
    二是注重实际，切实把握审计的内容、范围。在审计内容、范围上应切实把握以下几点：一是进点沟通，进点沟通非常重要，审计人员要对被审计干部的行为进行了解，如果沟通环节没做好或者仅按财务收支审计的做法沟通，就很不适合；二是延伸审计，财政财务收支审计是经济责任审计的基础，因此必须在审计财务收支的基础上搞好延伸审计，分清领导责任中的直接责任和间接责任；三是管理审计，在实施审计中，由于时限要求和开展送达审计，对领导干部的管理责任审计调查开展不多，因此，管理审计应纳人必审范围，查清领导干部在制度执行和管理方面应负的责任；四是投资审计，在目前大力发展经济和招商引资的大气候下，对于争取来的资金使用情况，往往监督不到位或事后监督，群众也往往对这些项目建设和资金使用有意见，也牵连着主要领导的直接责任，把投资纳入经济责任审计，可以给群众一个交待；五是专项审计，中央和省为支持地方发展，利用转移支付形式下拨专项资金，把专项资金的管理和使用作为经济责任的审查内容十分必要；六是经营审计，有些领导干部在任期内建设了一批经济项目和公益项目，有的成为“形象工程”，经济项目是否获利和公益项目是否获益，与领导责任有直接关联。因此，把项目效益、项目经营、项目管理等绩效问题作为经济责任审计的内容势在必行；七是决策审计，应把每个单项审计与经济决策审计有机结合起来，相互联系、客观检验，看重大决策的合法性、科学性和效益性，看决策主体与领导者本人在决策中的拍板和执行的关系，看预期的经济与社会效益。
    三是以事实为依据，客观评价经济责任审计事项。经济责任审计评价是对被审计单位经济责任人任职期间的财政、财务收支及相关经济责任进行审计后，在审计结果报告中对其应负的经济责任进行的评述。首先，要解决好“评什么”的问题，就是围绕领导干部的经济责任，有什么评什么，审什么评什么，不受外来因素干扰；其次，要解决好“怎么评”的问题，经济责任评价要达到客观性、公正性、全面性、历史性，操作起来有难度，不能像财政收支审计那样单纯套用经济法规，也不可能简单地用是或不是去描述。在评价中，要分清主客观、内外部环境影响因素，把握前后任的关系，经济决策要分清是否按组织原则集体决定，是否是上级部署在执行中不合实际，主要领导在决策中的意识定位，从而认定问题的直接责任或间接责任；再其次，要解决好“如何评好”的问题，经济责任审计方式方法需要创新，审计人员必须强化学习培训，更新审计知识，推广现代技术，进一步降低经济责任审计风险。
    四、加强经济责任审计结果运用应做到“三个坚持”
    自2006年新修订的审计法确立经济责任审计的法律地位到2010年中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和企业领导人员经济责任审计规定》，经济责任审计已进入到全面的、深化发展的阶段。作为其工作成果体现的最终载体，经济责任审计结果运用是发挥审计“免疫系统”功能的关键所在，其重要性不言而喻。如何加强经济责任不言而喻。如何加强经济责任审计结果运用，笔者认为必须做好“三个坚持”。
    一是坚持制度化和规范化，保证审用衔接。经济责任审计通过多年的探索和实践，各地在审计结果运用方面已各具特色。除全国通行的审计结果报告制度、结果报告纳入干部人事档案等制度外，各地积累的很多成熟经验已逐步制度化，如审计结果公开问责评议制度，领导干部经济责任追究办法、审计结果公告制度、审计情况通报制度等。这些制度有效避免了经济责任审计结果审用脱节的情况。因此，要加强经济责任审计结果运用，必须结合自身工作实际，吸取众家之经验，在规范审计（结果）报告主送和分送范围的基础上，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改、经济责任问责以及责任追究、审计结果运用情况反馈等制度，适时推行经济责任审计结果公告制度，实现公开透明、奖惩有别，避免审用脱节，为干部监督管理部门考核、评价和使用干部提供重要参考依据，为党委、政府决策提供第一手资料，体现审计的公正性、导向性和权威性。
    二是坚持沟通合作，营造良好的经济责任审计环境。经济责任审计是个系统工程，其结果运用关系重大、涉及面广，需要重点加强各部门之间的沟通和合作，构建良好的审计工作环境。近年来，多数领导小组和联席会议各成员单位不断加强协作配合，建立起顺畅的工作机制，确保了审计工作的顺利开展。如组织、纪检部门共同参加经济责任审计进点会；组成联合检查组，跟踪检查经济责任审计查出问题的整改落实情况等。因此，要加强经济责任审计结果运用，必须充分利用领导小组和联席会议的工作平台，坚持多形式、多渠道的沟通和合作，及时总结推广审计经验，帮助协调解决工作中出现的问题，发挥好监管合力。
    三是坚持探索和创新，保持经济责任审计的生命力。经济责任审计要保持其旺盛的生命力，必须坚持探索和创新，不断延伸和拓展审计结果运用的途径。如“三责联审”工作制度取得了良好的效果，通过将“选人用人责任审查、机构编制责任审核和任期经济责任审计”三项工作有机结合，加强了对党政领导干部用人权、用编权和用财权等核心权力的监督和制约，促进领导干部全面正确履行职责。因此，要加强经济责任审计结果运用，必须做好审计跟进，认真学习中央出台的各类加强干部监督管理和党风廉政建设的新文件，及时适应新形势，领会新要求，坚持探索和创新，将审计结果运用与中央文件的新要求衔接起来，以审计结果运用的实效引发对审计结果的各类需求，努力推动经济责任审计结果运用再上新台阶。（赵广华）
    

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