所谓性质，即一种事物区别于其他事物的根本属性。国家权力是现代权力的典型形式，一般可从形式上分为立法权、行政权与司法权。这种理论上的划分是现代社会一种最为通常的权力分类。本文拟在“三权划分”的范式下，从国家审计权个性特征的视角，对其性质进行理论推导，揭示其真实面目。
    一、国家审计权与立法权
    从词源上分析，“立法”一词的使用历史较为久远。尽管所指内容有所差异，但“立法”指一种制定法的活动，成为统治工具的基本含义是大家的基本共识。现代理论一般认为，立法是指享有立法权的主体依照法定的程序和职权，制定、认可、修改、废止法的活动，其直接目的是要产生或变更法这种特定的社会规范，实质在于统治阶级通过国家机关把自己的意志转化为国家意志活动。相应的，狭义的立法权通常被定义为：一切立法主体依法行使制定、认可、修改、废止法，以调整相应社会关系的综合性权力体系。广义的立法权，不仅包括立法机关的权力（狭义立法权及立法机关的其他权力），还包括行政机关的委任立法权和司法机关的司法立法权。由此可见，立法机关的立法权是其他一切立法权（如委任立法权和司法立法权）的“源权”，而狭义立法权仅作为立法机关职权的一部分。
    就国家审计权而言，其主要意指法律授予特定机关或人员专属享有的，对管理、使用国家财政资金或公共资源的真实性、合法性与效益性进行审查、评价并报告结果，主要通过披露信息的方式实现经济监督的一项公权力。国家审计权与立法权词意上显而易见的差异，使我们无论如何也无法将国家审计权归属于立法权的性质。需要说明的是，立法机关享有国家审计权已成为当今世界的主流做法，但这并不能说明国家审计权就具有立法权的属性。因为根据立法权的概念，我们也无法将立法机关所享有的这种监督的权力（应属立法机关的其他职权）归属于立法权，否则，“就很难给‘法’和‘立法’这些概念下定义。我们无论如何也不能把组织和监督政府称为立法。”（戚渊，2002）
    二、国家审计权与司法权
    一般认为，司法权是一种对当事人纠纷加以裁判的国家权力，为保证裁判的公正性，司法权的运行必须具有独立性，甚至有学者从“司法权的独立性是法治和宪政的标志”的高度来认识其独立性的重要意义。与司法权的独立性类同，国家审计权也具有独立性，且独立性也是国家审计权的本质特征，“国家审计权具有独立性是一种广为接受的共识。各国有关国家审计的理论、立法和实践都将国家审计权的独立性视为国家审计制度的生命”（胡智强，2009）。所谓国家审计权的独立性一般包括两层含义：一是国家审计权是一项自身独立的权力，而不是依附于其他权力或“诸权合体”的权力；二是国家审计权是一项必须独立运行的权力，只服从于宪法与法律，其行使不受立法权、行政权与司法权等其他权力的干涉。随着15世纪西方民族国家的兴起尤其是在资产阶级启蒙思想家洛克、孟德斯鸠等人的推动下，国家权力逐步发生了分化，国家审计权也逐渐脱离其他国家权力从诸权合体的混沌状态分离出来，不再是国家行为的附庸而演化成为一项独立的权力形式，具有独立存在的价值。这体现了国家审计权第一层含义的要求。而此处的独立性主要是指其第二层含义，即是一项必须独立运行的权力。国家审计权运行的独立性有赖于国家审计的法律制度安排及其审计体制的设计，最高审计机关国际组织（INTOSAI）就极为强调科学设计审计体制以确保国家审计权运行独立性的重要意义。
    从国家审计权与司法权都具备独立性本质特征的角度上说，国家审计权似乎具有司法权属性的可能，而部分国家的立法授予该国审计机关具有司法裁判权或司法地位的做法，无疑又为这种理论假设提供了一定的实践支撑。然而，从规范论的角度上说，事实并非如此。因为源于立法直接创设的国家审计权，其运行由国家强制力保证。无疑，相对于立法权与司法权而言，国家审计权是执行法律的具体性行为，且具有鲜明的主动性。正如法国法学家狄骥所言：“公共事务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。”作为国家公共事务的重要组成部分，国家经济活动具有多变性、复杂性和广泛性。国家审计权通过积极介入对国家经济活动的监督，以维护国家财经法纪和经济政治秩序为己任，适应不同时期不断发展变化的经济政治形势对审计的职权、重点、方法甚至是模式等及时加以调整。即使是在由司法机关行使国家审计权的意大利，根据《宪法》第100条的规定，审计法院应当主动积极地介入对政府行为合规性和国家预算管理情况的审计监督。根据《审计法院组织法》的相关规定，审计法院行使司法审判权时也不遵循通常“不告不理”的司法原则，提供账册及经济活动资料并经审计法院的审理与裁决是政府等公营机构及其领导人的法定义务（第16条）。此外，审计法院还需主动积极地介入对部长们的监督，“一旦发现部长有违法违规行为，审计法院即可对其进行审理并给予警告（第15条）”，而“只有获得审计法院的签字认可之后，被审计部委的责任才算终结（第27条）”。然而，与国家审计权的主动性不同，司法权的被动性已成为学界广泛共识。托克维尔早在一百多年前就曾精辟的论述道：“司法权的第三个特征，是只有在请求它的时候……它才能采取行动。从性质上说，司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。”一般认为，司法权的被动性主要体现在：一是司法程序启动的被动性，即司法权从不主动介入当事人之间的纠纷；二是司法裁判范围的有限性，即司法裁判范围必须局限在起诉书所载明的被告人和被控告事实；三是司法权在案件审理过程中的消极性，即庭审中的法官仅是一个判断者而不是主导者（汪习根，2006）。
    无疑，国家审计权的主动性与司法权的被动性产生明显的冲突。从这个意义上说，国家审计权与司法权确属两种不同的权力形式。王名扬教授是这样评价国家审计权相对于司法权所具有的独立价值，他说：“审计制度可以补充司法审查对违法行为的监督。由于审计制度的存在，财政人员知道违法行为将被发觉并追究责任，这件事本身就是保证财政制度合法化的一个有效的心理因素。”
    三、国家审计权与行政权
    一般认为，行政权是一种常态的执行权，行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活，具有主动性。从国家审计权与行政权都具备主动性本质特征的角度上说，国家审计权似乎又具有行政权属性的可能，而个别国家的立法将其授予政府部门行使的做法，无疑又为这种理论假设提供了较为充足的实践支撑。然而，从规范论的角度上说，事实并非如此。
    除具有主动性外，国家审计权因其行为以实现国家经济监督为要旨，故还具有鲜明的监督性。所谓国家审计权的监督性包括监督与“监督之监督”两层含义：一是审计机关直接对管理、使用国家财政资金或公共资源的相关主体实行监督；二是审计机关对履行国家其他监督职责的相关主体（如财政、税务、物价、金融甚至是司法机关、立法机关），从财政资金或公共资源的管理与使用的角度，实行“监督之监督”。其中，第二层含义是国家审计权与财政权的监督权能的主要区别所在。对其第二层含义，现以国家立法授予审计机关对司法机关（如我国法院）开展审计监督的做法简要加以说明。从法理上说，由于我国各级法院一般都属于本级财政的一级预算单位，故而各级审计机关可以对其本级法院开展预算审计。各国法院的日常运行除正常的国家拨款以外，诉讼当事人依法缴纳的各种费用也是其收入的重要来源。审计机关开展对法院的审计的主要目的是审查法院在会计核算、财政预算、财务管理等方面遵守国家财经法律与纪律情况，如对预算执行情况、诉讼费及执行标的款物的管理、使用与处置情况的审计，不涉及具体司法裁判业务的开展及司法权的行使。因而，我们不能因对法院的审计监督就轻易得出国家审计权监督制约司法权的错误结论，而从这个角度上看，我们可将国家审计权称为“监督之上的监督权”。 
    从行政权（力）的概念上看，无论是“行政权力是指国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力”，还是“行政权是一种以主动、直接、连续、具体的方式对行政事务进行管理的权力”，都可简化为：“行政权其实就是行政机关依法从事国家行政管理的权力”。可见，一般而言，行政权是一种为执行法律规范而具有管理功能的权力。执行法律规范与立法权创制法律规范相区分，而具有管理功能又与司法权的裁判功能有所差异。与行政权的管理功能有着本质区别，国家审计权具有鲜明的监督性，仅具有监督功能。尽管财政、税务、物价、金融等其他行政部门也具有经济监督性质，但与“无任何经济管理职能”的审计机关不同，“它们不是独立的经济监督部门，而主要是经济管理部门，经济监督是其经济管理的附带职能，监督是为其管理服务的，监督的内容总是与其管理的范围相一致。”因而，从国家审计权的监督性与行政权管理功能之间的差异上考察，国家审计权不能归属于行政权的范畴。
    四、结论
    国家审计权的独立性使得它具有归属司法权范畴的潜在可能，但却因其主动性而与司法权的被动性存在冲突；国家审计权的主动性使得它具有归属行政权范畴的潜在可能，但却因其独特的监督性而与行政权作为执行法律规范的管理功能相矛盾。另一方面，国家审计权有悖于立法权的概念内涵，使得国家审计权也不能归属于立法权的范畴。总之，在传统“三权划分”的范式下，国家审计权无法归属于立法权、司法权与行政权中的任一范畴。（胡贵安）

    主要参考文献
    1、胡建淼主编：《公权力研究——立法权•行政权•司法权》，浙江大学出版社2005年版。
    2、戚渊著：《论立法权》，中国法制出版社2002年版。
    3、贺日开著：《司法权威的宪政分析》，人民法院出版社2004年版。
    4、胡智强：“论我国国家审计权的配置”，载《安徽大学法律评论》2009年第1期。
    5、[法]狄骥著：《公法的变迁•法律与国家》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第50页。
    6、[法]托克维尔著：《论美国的民主》（上），商务印书馆1993年版，第110页。
    7、汪习根主编：《司法权论》，武汉大学出版社2006年版，第53～54页。
    8、王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第80页。
  

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