充分发挥国家审计功能 积极推进风险社会治理
谭竞翔(审计署成都特派办)
【发布时间:2011年11月01日】
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    伴随社会进步,国家审计迅速发展,审计的社会公信力和影响力日益增加,审计工作所肩负的责任也不断增大,最直接的表现就是审计范围的扩大和审计在各个行业、领域所揭示问题不断深层次化。与此同时,工业化进程加快和科技的飞速发展,气候变暖、空气污染、水污染、食品安全、核污染乃至互联网安全等人为和自然风险也显著增加,适应风险社会的环境要求,提高风险社会治理的科学性和有效性是全球各国政府面临的重大课题。国家治理是对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益、保持社会稳定、实现科学发展,在这一过程中,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动国家实现良好治理。国家审计作为国家治理的重要组成部分,将在现代风险社会治理中发挥举足轻重的作用。
    一、风险社会治理面临的现实挑战
    面对风险的日益加剧和民众可能出现的恐慌情绪,国家采取行动缓解公众压力,但是有时并不会即时奏效。制度失效的形式主要表现出3种情况,一是制度真空。在某些社会安全方面,国家没有制定相应的法律法规的规范制度;二是制度无法到位。国家相关部门建立了相关制度,但是无法实现其应有的效力。三是制度不适合。即是已有的制度和现实条件不匹配,无法实现风险社会治理。发生上述制度失效的原因主要集中在国家治理方面的制度建设或者是制度的执行力度和速度未能与风险的发生相匹配,第二个显著原因在于国家与社会、市场之间的关系不平衡,在未能实现多方共赢的条件下,出现了利益博弈。
    国家审计以其超然独立的地位,不囿于既得利益的牵绊,也不受相关部门的干涉,在审计查出各类问题的基础上,开展从现象到本质、由个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,最适合于在风险社会治理中提出制度层面的改进意见,并且以监督者或者督导者的身份,促进风险社会治理,推动社会全面协调发展。在治理的实践过程中,审计所面临的来自风险社会的难题,最主要的原因还是风险本身的复杂性和未知性:一是风险的严重性。现代社会存在的风险,具有不可逆、不可控制性,所谓不可逆、不可控制并不是指问题不可解决,而是指一旦问题爆发,没有可补救措施,如核污染、化工产业、遗传分子水平上的灾难。审计的压力更多体现在事先的关注和事中的监控上。二是解决风险的知识局限性。在知识爆炸的时代,每天的新知识都给人们带来解决各种问题和发展的新方法,可是也会带来新的风险,我们缺乏的应对这些风险的知识。审计所面临正是专业人才和知识广度、深度的要求的急剧增加。三是客观评价风险解决方案的风险。风险的控制方法也有可能带来新的风险,这是现代社会风险治理的一个典型特征。审计关注风险治理的本身同时更要注重后续治理方式方法的合理性和其带来的新风险。四是客观评价社会经济发展和风险控制政策的矛盾。风险控制势必在短期损害到经济社会中部分实体的利益,有时对国家经济发展也会产生短期的负面影响,这就涉及到如何客观评价这种利益损害,在解决这些问题的时候,人们往往是在把原有利益的损失降低到最少的前提下来进行,审计更需要在深层次揭示出问题的严重性,把风险控制提升到一个更合理的层面上。
    二、风险社会治理中的审计工作重点
    (一)提升风险社会治理的责任意识
    一是要以定位于服务性政府的心态,充分认识和考虑存在的各种风险。在风险社会里,民众无法充分识别风险,也无法准确预测风险可能会带来的危害。作为政府,始终把维护国家安全作为国家治理中的首要任务,这也是所有国家部门的共同职责。国家审计作为国家治理的重要组成部分,首先要对审计所涉及的范围中的风险的存在做出专业的判断,为决策层提供及时、客观和专业的信息,从而以正确评价国家应对风险的实力,维护国家安全。其次要能够准确揭示和反映风险可能存在的薄弱环节,敏锐感知影响安全的重大问题。更重要的是要依靠国家审计的独立性保障如实揭发发现的问题,及时提出相应的应对方案,或转交相关部门,得到进一步解决和防范。二是认识到危机的常态化。推动国家治理中风险防范常态机制的建立。现代风险社会的一个显著特点就是危机是常态的,而不是非常态的。在对经济社会运转的机制体制中发现风险存在的薄弱环节,促成相关风险管理机构的日常化运转,也是审计将要发挥作用的重要领域之一。三是充分考虑到由于知识缺陷和认知不足可能带来的风险。在风险社会的治理过程中,过程本身也会带来新的风险,并且新的风险还可能和原有的风险发生叠加效应。所以审计人员在以自己的专业知识对风险治理的现实状况进行判断时,要充分考虑到认识不足可能带来的危害性,努力从宏观上把握全局。四是提高政府的前瞻性、科学性和预见性。提高风险治理效能的关键在于在风险发生之前准确预测并有效防范风险。政府行为的前瞻性与科学性是一致的,在迅速变化的社会环境中,没有准确的预测就不会有科学的决策。然而,偶然性和不确定性是风险社会的根本特征,获得前瞻性的预测能力并不容易,人类对信息的获取能力和分析能力仍极为有限。在这种情况下要提高政府行为的前瞻性和科学性,政府对重大决策必须采取更为审慎的态度。五是建立广泛的社会合作机制。虽然政府应承担起风险社会治理的基本责任,但风险社会的不确定性和政府知识、能力的有限性使提高政府行为的前瞻性和科学性只能部分地缓解风险社会的治理困境。实现对风险社会的有效治理还需要充分发挥其他社会主体的智识和功能,这就要求建立广泛的治理风险的社会合作机制。很多风险如生态风险,都是跨区域的乃至是全球性的,只有实现区域间政府合作,乃至国际合作,才有可能真正解决问题。再由于民众和社会组织与社会风险有着更直接的利害关系,对各种风险信息的反应更为敏感,因此,政府应建立与社会的合作关系,这有助于政府及早获取风险信息,从而赢得治理风险的有利时机。政府在防范和治理风险中的大规模行动往往与政府的财政能力存在着尖锐的矛盾,寻求与公众和社会组织的合作是政府减轻财政压力的重要途径。由于风险管理关系广大社会成员的切身利益,具有道义上的优先性,因而通常能够得到民众和社会组织自愿性的支持和贡献。最后,政府治理风险的许多努力往往也 要求得到民众和社会组织行动上的配合才能发挥相应的功能,比如减少环境污染要求公众转变生活方式和消费方式,这时,民众的合作就成为政府实施风险管理的重要基础。
    (二)加强社会风险治理中的审计监管
    2010年审计署颁布了新的国家审计准则,进一步明确了维护国家安全是国家审计的目标。准则第六条明确指出,审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政建设、保障国家经济和社会健康发展。准则对国家审计目标的诠释来源于审计法但是又更加明确。近年来国家审计机关一直把维护国家安全作为审计工作的重大任务,重点关注了能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域,及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险,为维护国家经济安全提供了可靠信息。在对风险社会治理中,在可预见的未来,加强审计监管将突出以下几个方面的特点:一是监管标准将进一步提高。审计本身和在审计过程中提出对具体事项的监控标准将进一步提升。更高规格的标准将增加各行业在具体项目运作中针对风险产生做的措施付出的成本上升,强调在国家发展过程中既保持各方利益的均衡,也要强调保持应对风险的常态化能力,以增强整个国家对冲损失,防范风险的能力。对风险社会的治理也要求相应的法律法规的重新修正,并考虑到风险的深刻性和复杂性,和广泛存在的蝴蝶效应,也要求各方在法律规定的范围内更大限度地向公众披露潜在风险问题,以最广泛的社会监督力量,提高整个社会的系统风险监控能力。二是监控范围明显扩大。面临风险社会治理的新问题,审计也将不断扩大监控范围,促进在全社会范围内,将更多可能存在重大风险的主体纳入国家审计对象当中,确保在一定水平上的潜在风险存在者进入到国家审计监控的范围当中。甚至对于在本国政府控制范围外的国际风险,也应给予更高的关注。在信息化和全球化的时代,来自于区外的风险也将深刻影响国内的整体社会风险水平。企业、合作项目、商品准入门槛也必须满足国内严格的治理标准和风险管理规则。对于之前缺乏管理制度和门槛标准的市场,要尽快敦促相关的部门建立对应的监控制度,对超过标准的合约和开发的项目进行集中的治理,降低可能带来的国内风险。在此过程中,审计的主要职责就是促进相关部门执行制定的风险治理标准,定期开展对文件数据的审计,并以访谈相关人员和其他重要利益相关者的方式检查执行效果,以及检查执行审计整改意见的效果。三是对风险社会的宏观审慎监管需要进一步突出。随着近年各类跨系统、跨领域,全社会性风险的显现,各级政府组织都认识到传统的针对某机构、某项目的微观审慎监管已经逐渐无法满足规模巨大且相互关联的市场机制下转运的社会经济体系的监管要求。审计应当承担很大一部分监督维护整个经济社会健康运行的责任,并且在此要强调的是维护整体的稳定而非单个领域或者经济运行某一环节的重点监管。审计要在整个政府体系的监管机构中充当协调者的角色,通过专业的审慎判断,以及对全社会经济运行情况的把握,对全社会的系统性风险治理进行宏观的预测和示警,并对预防风险提出具体的行动建议。评价系统性风险,协调监管机构,并在经济社会健康运行受到威胁时进行必要的干预是审计工作主要的职责。四是强调国与国之间的配合协调,共同为全球性的风险社会治理发挥自身能量。透过高度连通的市场的传动力量,现代社会更容易爆发全球性的风险危机,各国社会难以幸免被波及,因而需要通过一致的框架进行密切的跨国监管协调,减轻市场风险的跨国外溢效应,阻止由于监管不一致导致的监管套利。各国对风险的评估和危机的界定标准并不一致,在为本国政府执行风险治理的标准同时,对全球性风险应该积极主动与国家社会协调磋商,协调各国在对风险社会治理问题达成目标行动一致,以促进国际范围内有效监管政策的实施。
    (三)深化项目审计中的风险社会治理意识
    非系统风险或者说对于某一系统中的社会风险,可以从项目审计中加以防范,集中体现在项目开发上,如能源开发、技术应用、工程项目等,国家审计对可能存在重大风险的项目监控不仅要在整个生产流程上,还要从制度、政策方面也加以监督、提出相关审计建议。一是要帮助实现选择适合产业特点的开发体制。对存在未知风险的新兴产业,专业分工要求高、创新驱动性强、比较适合采用多元竞争和分工协作的开采模式。有的资源或者项目的开发一开始就形成垄断格局,很容易出现垄断方占有不开发,囤积居奇的情形。相反的,如果在产业初期适度放开市场准入,引入多元投资主体,鼓励技术开发,培育专业化分工服务体系,整个项目开发进程、技术进步以及产业配套就会明显提速。二是加强技术主导权。我国很多产业的起步晚于国外先进行业,在项目调查和开发初期,审计应当积极参加到根据国外先进发展框架对项目评估中,提出自身意见建议,不能再走先发展再治理的老路,加强监督督导,在项目开展初期,就建立合理的风险控制机制,突出先进技术的核心作用,不能再受制于开发体制和对外的技术依赖。引进技术的同时,立足自主创新,调动多方力量,加快构建适合长期科学发展的合理化开发体系。三是改变政府的支持方式。通过第三方审计这种外部力量,提出政府可资助前期技术开发和研究的重点,而不是采取单就根据开发方的简单诉求就加以财政补贴的方式。形成发展初期政府提供的必要的财政支持让项目开发有利可图,对吸引更多资本进入产生决定性作用。当整个项目进入商业化阶段之后,国家可以再逐步减少或者取消特殊优惠,减轻政府的负担,刺激技术创新。以税收减免的方式可以更有利于开发商进行投资努力降低成本。四是重点监督严格的环境监管制度的执行。现在的情形是因为害怕风险和混乱,但是在开放的竞争市场里,多头竞争和更加开放、完全的市场经济体制可能更能规避风险。关键是要在项目开发之前,制定和执行严格的环境监控措施。特别是一些国外已经进行的项目,可以充分借鉴和运用先进的环境监控经验,充分防范环境风险,确保及时制定规章制度,保证法规先于开发,监控完全可行。(谭竞翔)

    参考文献:
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    [2]乌尔里希•贝克.风险社会[M].何博闻译.南京:译林出版社,2004.
    [3]保罗•斯洛维奇.风险的感知[M].赵延东,林垚,冯欣等译.北京:北京出版社,2007.
    [4]陈光.风险社会中多元主题的治理模式研究[D].成都:西南财经大学,2010.
    
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