浅议跟踪审计在国家建设项目中的应用
张德双（吉林省前郭县审计局）
长期以来，审计机关对政府投资项目的审计基本上都是事后监督审计模式，面临着时间滞后、职能弱化、风险加大等问题的逐渐加剧，审计工作在规范项目建设管理方面未能起到应有的作用，例如，查出管理漏洞，但是问题已经无法纠正；查出浪费损失，但资金已经无法挽回；查出工程质量问题，但是木已成舟形成安全隐患。在这情况下各级审计机关在审计署的带领下开始自行探索适用于国家建设项目的跟踪审计，经过几年来的发展，已经取得了明显的效果。国家建设项目跟踪审计在推动提高投资效益；保证国有资产的合理运用；保证工程质量得到有效控制。下面，我就粗浅地谈谈自己对国家建设项目跟踪审计的一些认识，与大家共同学习。
一、国家建设项目跟踪审计的职能与相关单位的关系
1、合理的定位跟踪审计的介入深度
跟踪审计与传统的审计相比并未改变审计的本质，只是改变了审计的方式，国家建设项目跟踪审计是以堵塞建设项目漏洞、完善项目管理机制、控制工程质量为目的，作为第三者的身份介入项目建设，而不是建设项目负责人。审计的职能是“监督”而不是“管理”，跟踪审计要把重点放在监督建设程序的合法性、合规性上，一些应由其他部门行使的管理职能，审计部门切不可越俎代庖，大包大揽。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。所谓“既当运动员，又当裁判员”，就难以保持审计的客观性和公正性，同时会给审计人员带来巨大的审计风险。因此，在跟踪审计工作中，我们要把握好监督者的角色定位，努力做到“到位不越位，参与不干预”，强调依法独立开展审计监督。
2、搞好跟踪审计的协作配合
正确处理好跟踪审计与其他相关单位协同关系，对于其跟踪审计能否达到预期的目标和效果有至关重要的作用，为此，与全部参与单位形成共识，这是做好跟踪审计配合的前提，只有统一了思想认识，才能自觉的支持顺利的确保跟踪审计各项工作的开展。同时监理单位、施工单位要积极配合、理解和支持审计监督工作，跟踪审计的作用在国家建设项目能不能得到充分的发挥，除了技术因素意外，主要还取决于监理单位的配合、施工单位的态度。二者的准确定位、合理分工、协调互补将有效的减少内耗，进而控制了建设成本。此外还需要建筑单位管理人员积极配合，充分调动、主动协调跟踪审计方与监理方、施工方等参与建设的全部单位的关系。
在当前新的施工工艺层出不穷的情况下，在国家审计机关跟踪审计人员专业程度有限，无法达到跟踪审计的目标，为保证审计质量，减少审计风险，对审计机关立项的重点建设项目宜采取聘请社会中介人员加入审计组的办法，放大社会审计监督的作用和功效，应该公开招聘社会中介机构，在选拔中介机构和审计人员方面，引入竞争机制，采取面对全社会公开招聘。由审计机关的审计人员担任项目组长（主审），社会中介机构人员担任协审。同时，审计机关要制订中介机构参与审计项目质量监督办法，对选用的中介机构和人员从工作纪律、审计业务、工作成果等方面进行全面评价测试，确保审计质量。
二、准确的把握国家建设项目跟踪审计的介入时间
1、监督关口延伸至前期决策阶段、设计阶段和招投标阶段
这一阶段跟踪审计是对国家建设项目从筹建时起至施工阶段为止所发生的技术经济活动全过程进行的审计与监督，它不但强调施工阶段的造价控制，也注重对前期决策、设计、招投标阶段的跟踪审计。因此我认为决定重大建设工程跟踪审计应从决策阶段开始，从源头抓起，强化事前监督，在项目前期准备阶段，严把立项关、设计关、招投标关，从源头上监督建设行为。以下几点意见：
一是项目决策的深度直接影响投资估算的精度，因此，在工程建设前期投资方向、规模等进行决策性审计，能保证建设项目严格执行国家关于固定资产投资政策、法规和制度，防止决策失误，能使建设工程造价全面、准确的反应建设项目所需要的投资额，为建设项目的正确投资提供可靠的经济技术指标。在这一阶段的审计要把握一定的前瞻性，重点是审查建设项目的整体造价是否齐全合理、设计标准和当地的造价水平、工程造价是否符合项目建议书、可行性研究等的要求。
二是设计阶段是项目建设过程中承上启下的重要阶段，是控制工程造价的关键环节，因此加强此阶段的监督管理工作，对有效的控制工程造价费用有着重要的意义。审计工作的重点在于审查编制依据的合法性、时效性和适用范围。采用的各种编制依据必须符合国家出台的相应规定，不符合规定的不能采用。还要审查概预算编制内容的深度、建设标准、规模及费用的完整性和造价的合理性等。
三是招投标由于信息不对称等多方面因素的影响，使招投标成为一项复杂的过程。招标文件的编制是十分重要的环节，它即是投标文件的编制依据又是签订合同的重要内容之一。注重招投标阶段的审计有利于招投标过程的顺利完成。主要审查招标人提供的工程量是否准确、真实，投标人提供的工程量清单有无缺项漏项；费用是否齐全；报价文件是否依据《建筑工程工程量清单计价规范》编制、调整、换算的内容是否到位和符合规定。
2、深入施工现场，重点项目、重点环节重点监督
重点建设项目应在项目现场设立办公场所，做到及时跟进。重点关注建设程序执行、被审计单位的职责履行、现场变更签证及隐蔽工程的取证工作，做好审计风险的防范工作。
一是重点工程审计要采取施工全过程监督，工程质量、施工进度及工程款拨付是施工阶段的重要控制内容，要与监理部分配合协作，抓好工程质量、施工进度情况。严把资金关口，确保资金安全。主要审查建设项目资金来源和使用情况，及时掌握建设资金到位情况和工程进度款支付情况；重点检查账务设置是否规范，资金使用是否合理，有无违反规定挤占工程成本和挪用项目资金等现象，确保建设资金的安全运行。
二是在施工中会涉及到大量的隐蔽项目，隐蔽项目工程量的确定是否属实会对最终工程造价产生直接影响，又由于隐蔽工程在隐蔽后无法看到，因此也是最难监督、最容易产生争议的地方。所以跟踪审计人员一定要到施工现场了解具体施工做法，检查隐蔽工程验收，避免在隐蔽工程中出现以次充好、偷工减料、虚报高估的现象。在隐蔽工程的审查监督过程中，要重视审计证据，确保审计质量。加强审计证据的取证工作，做好隐蔽工程及现场取证工作，并按时记录审计工作底稿和跟踪审计工作日志以便日后核对。
3、竣工决算阶段
竣工决算是项目的终结阶段，也是对前期跟踪审计成果的汇总阶段，重点关注工程造价及财务决算的真实性、合法性，防止利用项目资金弄虚作假。
一是审查建设项目竣工决算。重点关注竣工决算编报是否及时、正确、完整。竣工决算报表数据是否真实，报表间的勾稽关系是否正确。
二是审查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出；已摊销待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。
三是加强审计成果的转化，提高开发利用水平。要采取多种方式、多种途径开发审计成果，努力提高审计成果的转化利用水平，扩大跟踪审计的影响。
三、结语
国家建设项目跟踪审计解决了事后审计方法的不足之处，强调事先预防和控制，具有监督、控制、鉴证、评价的只能，切实做到了对工程造价的监督、工程质量的监督、对施工过程的监督和对工程效益的监督。是国家建设项目审计领域发展趋势。为了更好的将跟踪审计应用到国家建设项目之中，必须健全、完善跟踪审计的法律法规，积极探索跟踪审计的新方法，扩展跟踪审计的路子。使跟踪审计更好的融入到国家建设项目之中。（张德双）
一、国家建设项目跟踪审计的职能与相关单位的关系
1、合理的定位跟踪审计的介入深度
跟踪审计与传统的审计相比并未改变审计的本质，只是改变了审计的方式，国家建设项目跟踪审计是以堵塞建设项目漏洞、完善项目管理机制、控制工程质量为目的，作为第三者的身份介入项目建设，而不是建设项目负责人。审计的职能是“监督”而不是“管理”，跟踪审计要把重点放在监督建设程序的合法性、合规性上，一些应由其他部门行使的管理职能，审计部门切不可越俎代庖，大包大揽。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。所谓“既当运动员，又当裁判员”，就难以保持审计的客观性和公正性，同时会给审计人员带来巨大的审计风险。因此，在跟踪审计工作中，我们要把握好监督者的角色定位，努力做到“到位不越位，参与不干预”，强调依法独立开展审计监督。
2、搞好跟踪审计的协作配合
正确处理好跟踪审计与其他相关单位协同关系，对于其跟踪审计能否达到预期的目标和效果有至关重要的作用，为此，与全部参与单位形成共识，这是做好跟踪审计配合的前提，只有统一了思想认识，才能自觉的支持顺利的确保跟踪审计各项工作的开展。同时监理单位、施工单位要积极配合、理解和支持审计监督工作，跟踪审计的作用在国家建设项目能不能得到充分的发挥，除了技术因素意外，主要还取决于监理单位的配合、施工单位的态度。二者的准确定位、合理分工、协调互补将有效的减少内耗，进而控制了建设成本。此外还需要建筑单位管理人员积极配合，充分调动、主动协调跟踪审计方与监理方、施工方等参与建设的全部单位的关系。
在当前新的施工工艺层出不穷的情况下，在国家审计机关跟踪审计人员专业程度有限，无法达到跟踪审计的目标，为保证审计质量，减少审计风险，对审计机关立项的重点建设项目宜采取聘请社会中介人员加入审计组的办法，放大社会审计监督的作用和功效，应该公开招聘社会中介机构，在选拔中介机构和审计人员方面，引入竞争机制，采取面对全社会公开招聘。由审计机关的审计人员担任项目组长（主审），社会中介机构人员担任协审。同时，审计机关要制订中介机构参与审计项目质量监督办法，对选用的中介机构和人员从工作纪律、审计业务、工作成果等方面进行全面评价测试，确保审计质量。
二、准确的把握国家建设项目跟踪审计的介入时间
1、监督关口延伸至前期决策阶段、设计阶段和招投标阶段
这一阶段跟踪审计是对国家建设项目从筹建时起至施工阶段为止所发生的技术经济活动全过程进行的审计与监督，它不但强调施工阶段的造价控制，也注重对前期决策、设计、招投标阶段的跟踪审计。因此我认为决定重大建设工程跟踪审计应从决策阶段开始，从源头抓起，强化事前监督，在项目前期准备阶段，严把立项关、设计关、招投标关，从源头上监督建设行为。以下几点意见：
一是项目决策的深度直接影响投资估算的精度，因此，在工程建设前期投资方向、规模等进行决策性审计，能保证建设项目严格执行国家关于固定资产投资政策、法规和制度，防止决策失误，能使建设工程造价全面、准确的反应建设项目所需要的投资额，为建设项目的正确投资提供可靠的经济技术指标。在这一阶段的审计要把握一定的前瞻性，重点是审查建设项目的整体造价是否齐全合理、设计标准和当地的造价水平、工程造价是否符合项目建议书、可行性研究等的要求。
二是设计阶段是项目建设过程中承上启下的重要阶段，是控制工程造价的关键环节，因此加强此阶段的监督管理工作，对有效的控制工程造价费用有着重要的意义。审计工作的重点在于审查编制依据的合法性、时效性和适用范围。采用的各种编制依据必须符合国家出台的相应规定，不符合规定的不能采用。还要审查概预算编制内容的深度、建设标准、规模及费用的完整性和造价的合理性等。
三是招投标由于信息不对称等多方面因素的影响，使招投标成为一项复杂的过程。招标文件的编制是十分重要的环节，它即是投标文件的编制依据又是签订合同的重要内容之一。注重招投标阶段的审计有利于招投标过程的顺利完成。主要审查招标人提供的工程量是否准确、真实，投标人提供的工程量清单有无缺项漏项；费用是否齐全；报价文件是否依据《建筑工程工程量清单计价规范》编制、调整、换算的内容是否到位和符合规定。
2、深入施工现场，重点项目、重点环节重点监督
重点建设项目应在项目现场设立办公场所，做到及时跟进。重点关注建设程序执行、被审计单位的职责履行、现场变更签证及隐蔽工程的取证工作，做好审计风险的防范工作。
一是重点工程审计要采取施工全过程监督，工程质量、施工进度及工程款拨付是施工阶段的重要控制内容，要与监理部分配合协作，抓好工程质量、施工进度情况。严把资金关口，确保资金安全。主要审查建设项目资金来源和使用情况，及时掌握建设资金到位情况和工程进度款支付情况；重点检查账务设置是否规范，资金使用是否合理，有无违反规定挤占工程成本和挪用项目资金等现象，确保建设资金的安全运行。
二是在施工中会涉及到大量的隐蔽项目，隐蔽项目工程量的确定是否属实会对最终工程造价产生直接影响，又由于隐蔽工程在隐蔽后无法看到，因此也是最难监督、最容易产生争议的地方。所以跟踪审计人员一定要到施工现场了解具体施工做法，检查隐蔽工程验收，避免在隐蔽工程中出现以次充好、偷工减料、虚报高估的现象。在隐蔽工程的审查监督过程中，要重视审计证据，确保审计质量。加强审计证据的取证工作，做好隐蔽工程及现场取证工作，并按时记录审计工作底稿和跟踪审计工作日志以便日后核对。
3、竣工决算阶段
竣工决算是项目的终结阶段，也是对前期跟踪审计成果的汇总阶段，重点关注工程造价及财务决算的真实性、合法性，防止利用项目资金弄虚作假。
一是审查建设项目竣工决算。重点关注竣工决算编报是否及时、正确、完整。竣工决算报表数据是否真实，报表间的勾稽关系是否正确。
二是审查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出；已摊销待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。
三是加强审计成果的转化，提高开发利用水平。要采取多种方式、多种途径开发审计成果，努力提高审计成果的转化利用水平，扩大跟踪审计的影响。
三、结语
国家建设项目跟踪审计解决了事后审计方法的不足之处，强调事先预防和控制，具有监督、控制、鉴证、评价的只能，切实做到了对工程造价的监督、工程质量的监督、对施工过程的监督和对工程效益的监督。是国家建设项目审计领域发展趋势。为了更好的将跟踪审计应用到国家建设项目之中，必须健全、完善跟踪审计的法律法规，积极探索跟踪审计的新方法，扩展跟踪审计的路子。使跟踪审计更好的融入到国家建设项目之中。（张德双）
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