长久以来，对国家的讨论是在新自由主义和保守主义的话语中左右前行，正如波兰尼所说的，现代市场经济是理解现代社会和现代国家建设的关键。市场经济的发展是一个市场体系不断扩展的过程，在这个过程中，不仅各种产品与服务逐步商品化，而且劳动力也要被商品化，自然资源也要按照市场的逻辑来使用。在古典自由主义者乃至现代新自由主义者眼里，存在一个能够自我调节的市场体系，这个自我调节的市场能够创造巨大的物质财富，确保经济自由以及个人自由。自由主义在19世纪取得了登峰造极的发展，它在经济领域主张一种自由放任的经济政策，在社会领域奉行程度不同的“社会达尔文主义”，在政治上推崇“有限政府”。在极端的古典自由主义者心里，整个人类社会也应该按照市场的逻辑来组织，市场被推崇为组织人类社会的最高原则。然而，在波兰尼看来，所谓“自我调节的市场”只是一个乌托邦。而且，即使真的存在这样一个市场，如果人类社会完全按照市场的逻辑来运转，那么，结果只能是人类的消亡。尽管市场经济的发展的确有助于创造前所未有的物质财富，但是，市场体系扩展的过程常常伴随着巨大的社会与环境代价，而且，现代市场体系的虚拟性也使得经济的不确定性越来越大。当然，任何社会都不可能永远地按照市场的逻辑来组织和运转。市场体系的拓展以及经济的发展总是伴随着巨大的社会和环境代价，那些在市场化过程中受损的社会群体就会组织起来，保护自己的利益，进而就会出现各种各样的“社会自我保护运动”。在波兰尼看来，现代社会的各种变化主要是由一种所谓的“双向运动”所支配的，即“市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动”。现代社会的国家建设或重构也是在这两种运动的张力中展开的。
    大致从19世纪中期到20世纪早期的这一段时间，工业化国家就经历了双向运动形成的冲突，并在这个过程中调整了国家治理制度。如果说在19世纪和20世纪初，这些工业化国家都是极其“亲市场”的，那么，经过19世纪末和20世纪初的国家治理转型，这些国家的国家治理制度已经变得更加能够在双向运动的张力之间进行平衡。例如，在美国，工业化、城市化、移民运动，市场经济在19世纪特别是内战后的发展，一方面带来了巨大的经济成就，在1900年代，美国已是全球最富裕的国家；另一方面，市场经济的发展也带来一系列复杂的经济、社会及政治问题，使得18世纪建立起来的小城镇式的国家治理制度越来越不适应于变化了的社会、经济结构。为了应对市场经济发展带来的各种挑战，美国人在进步时代（1890—1928年）开始了一系列的治理改革，探寻新的政治、经济和社会秩序。在进步时代改革的这几十年，美国在国家治理制度方面进行了三大改革：一是放弃自由放任的理念和政策，政府开始对企业行为和市场进行监管；二是放弃了有限政府的理念，开始建立一个积极的政府；三是放弃了“社会达尔文主义”，国家开始承担起适度的社会责任，强调所谓的“民主的社会维度”。
    作为一个正在从计划经济向市场经济转型的国家，中国目前正在面临的治理挑战，与工业化国家在历史上曾经面对过的治理挑战存在着惊人的相似之处。1978年经济改革之前，中国是一个全能国家，雅洛斯基教授所说的国家之外的三大领域——市场、公共领域和私人领域——都在国家和政府的牢牢控制之下。1978年的经济改革，逐步用社会主义市场经济体制取代了传统的计划经济体制。在这个过程中，市场经济逐渐成长起来。在经济自由逐步增长的同时，个人自由的空间也变得越来越大。随着国家逐步退出大部分经济领域，私人经济和市场领域逐步发展、壮大起来，并越来越获得一种自主性；随着国家减少对公共领域的控制以及市场体系的发展，属于公共领域的媒体、非营利组织等也逐步发育起来，国家对私人领域（例如家庭）的控制也越来越小，私人领域的自主性也越来越强。从国家控制的计划经济向市场经济过渡，需要首先改革国家和政府对经济、社会和私人领域的控制方式。中国的市场化改革的成功从根本上讲依赖于对国家治理制度和政府体制的改革。在很大程度上，在改革的前一阶段（大致从1980年到21世纪初），中国的国家治理制度改革和政府体制改革主要是一种在单向运动驱动下的改革，即主要是在市场化运动驱动下改革政府职能、机构和运作方式。在这一时期，政府改革的主要目标是改革政府以便为市场经济的发展提供空间，并进一步为市场经济的发展创造条件。这尤其集中地体现在政府机构改革、政府职能转变和政府审批改革方面。总的说来，中国在这一方面的改革是比较成功的。
    然而，市场经济的发展也在20世纪 90年代后期给中国带来了各种社会与环境问题：在收入分配上贫富差距的加大，劳资冲突的出现，工人权益的保护缺位，食品、药品监管问题，环境污染，等等。这些问题都引发了各种各样的中国版本的社会自我保护运动，例如，各种群体性事件的上升、媒体和网络对各种商业腐败和政治腐败的揭露——中国式的“扒粪”运动。面对这些挑战，国家在21世纪初及时地调整了国家治理方式，这最集中地体现在中央明确地提出了“科学发展观”和“和谐社会”建设的目标。这一方面意味着中国将转变经济发展模式，经济增长将不再以巨大的资源消耗和环境污染为代价；另一方面意味着国家将承担起相应的社会责任，建立社会政策体系，为社会中的弱势群体提供基本的社会保护，为全体公民提供基本的社会福利。毫无疑问，这一转型是非常及时、非常必要的。然而，由此开始，我们面临的挑战也是巨大的。中国的国家治理转型将不再是一个单向运动驱动下的转型，而不得不在双向运动的冲突中展开，必须同时兼顾不同的甚至是互相冲突的利益需求。这一方面要求重构国家、市场、社会和私人领域的关系，在各种力量之间实现均衡。只有均衡才能建立一个美好的社会。另一方面要求建立一种正式制度，让不同的利益都能够表达自己的利益需求，然后在一个公开、公平的程序中凝聚共识，并将其转化为政策。我们既需要加强国家能力，又需要建立一个更加对公民负责的国家。
    治理挑战了国家的“统治”角色与国家权力的运行向度。治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
    其次，在治理的框架中，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
    二十一世纪是我国经济转型的重要时期，该过程也被视为国家与社会关系的调整过程，中国应继续发挥市场在资源配置中的积极作用，并努力培育公民社会组织，提高社会自主性，合理界定国家—市场—社会三者的关系。
    早在2004年，时任国家审计署审计长的李金华就在中国财经法律论坛上作了关于“关注责任、完善治理，促进民主与法制”的主题发言，第一次提出“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”的重要论断，2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了题为《国家审计与国家治理》的讲话，就国家审计与国家治理的关系、国家审计在国家治理中发挥的作用等问题进行了详尽阐述，并从国家治理的角度出发指出了国家审计的新内涵、新任务。这是从理论高度对审计职能转变提出新的要求：国家审计要充分发挥在国家治理中的重要作用，努力促进实现国家良治。（翟惠荣）

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