新形势下基层审计机关深化经济责任审计工作的探索与思考
丁岱（湖北省荆门市审计局）
今年，审计署明确提出要发挥经济责任审计在完善国家治理中的重要作用，经济责任审计被赋予了新的职能和内涵。为此，基层审计机关如何抓住机遇，深入贯彻审计署要求，把握好经济责任审计的发展定位目标，深化经济责任审计创新，发挥经济责任审计建设性作用，显得尤为重要。
一、抓住“牛鼻子”，加强趋势和现状分析，进一步明确经济责任审计发展的地位、现状和定位
经济责任审计比较“年轻”，没有成熟的经验，需要从上级目标要求、地方发展实际和现状入手，深入分析，紧紧抓住经济责任审计“目标定位”这个“牛鼻子”，回答好“经济责任”的内涵是什么，发展趋势是什么，怎么与地方实际相吻合，怎么破解当前面临的困难和问题等几个问题。
（一）准确把握经济责任审计的地位和作用。从1999年，中办、国办联合印发了两个暂行规定，到2002年党的十六大、2007年党的十七大、以及2009年的十七届四中全会等，都强调要加强经济责任审计工作，并作出新的部署和要求，去年10月中央两办又颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，经济责任审计地位越来越高。它既是参与国家治理的重要手段，又是参与民主政治的重要工具；既是加强干部监督、发挥审计反腐职能的一个很重要的渠道，又是提升审计宏观层次，将审计监督渗透到经济管理、财务管理等各个方面和层次的重要抓手。
（二）准确把握地方经济责任审计发展现状。多年来，基层审计机关按照上级要求和部署，结合实际，对经济责任审计工作进行了创造性的探索，取得了很好的成效。但经济责任审计任务量加大，内容变宽，风险加剧，新的问题不断涌现，如认识不到位，认为经济责任审计无所不包，偏离职责，超越权限；计划性不强，随意性安排和调整项目；程序不到位，重点环节把关不严、进出点随意、取证不科学等；报告不规范，文字、分析、建议等不准确、不细化、不实用等；评价不够科学，对“审计什么，评价什么”的要求把握不准；内容不深，尚未突破财政财务收支审计框架和思路等问题，需要认真研究，逐步加以解决。
（三）准确把握经济责任审计的内涵和定位。刘家义审计长、董大胜副审计长都明确指出经济责任就是党和人民赋予干部一定权力，让其去管理、支配和使用一定数量的公共资金、国有资产和国有资源，干部就要履行领导和管理的责任，是应该做到和做好的事情，使其达到一定的目标。因此，必须理性思考“经济”、“责任”、“审计”三个概念，在经济责任审计工作中不越位、不缺位、不错位。要紧紧围绕“经济责任”，明确审计内容、重点，不能包罗万象，不包打天下；要依法依规审计，不仅要把财政、财务收支情况纳入审计内容，而且要把领导干部“角色责任”作为重点内容；要科学评价，要体现出人格化和责任化的特点，审计发现的每一个问题，提出的每一项建议，作出的每一项评价，都要力求与“人”和“责任”相统一。
二、把紧“命根子”，突出规范和实用原则，着力加强经济责任审计质量建设
“质量”是经济责任审计工作的生命，必须常抓不懈，常抓常新。抓质量又重在加强各项工作、各个环节的规范化建设，力求做到“四个突出”：
（一）突出实施的程序性。经济责任审计以人为对象，政治性、政策性比较强，应严格实施程序。一是所有程序要到位。建立从审计启动到审计整改全过程规范程序。二是重点环节要做扎实。如进出点两会要体现严肃性，有震动效应；编制审计方案前的审计调查，尽可能多搜集相关情况；对审计取证、底稿编制等应从严规范，重点控制好审计一线，做到多人取证、现场取证、及时取证。三是应加强协调、沟通。密切与纪检、组织等部门的联系，从工作环境、提供支持等各方面助力审计；要认真学习、了解掌握被审计对象相关政策和所处政策的环境，做到知己知彼，既衔接好环节，又把握好细节。
（二）突出内容的针对性。应以“五大转变”做到“五个更加”：紧紧围绕权力运行轨迹，从经济发展要素审计，向领导干部权力运行监督转变，更加关注政府投资领域、土地出让等权力运行的重点内容；从经济事项决策的程序性监督，向决策、执行和效果的综合性监督转变，更加关注因决策失误造成的重大损失浪费、资金使用效益低下等问题；从传统的财务收支审计，向贯彻执行党和国家有关经济工作决策部署、方针政策和法律法规监督转变，更加关注产业结构调整、环境保护等问题；从经济增长量的审计，向关注经济社会发展质的监督转变，更加真实全面地反映领导干部任职期间经济社会和事业发展情况；从对事的监督，向领导干部个人遵守廉政纪律情况监督转变，更加注重对领导干部违法、违纪、违规问题和经济案件的查处。
（三）突出评价的精准性。审计评价应把握“四大原则”：一是“审计什么、评价什么”。在审计职能范围内作出评价，确保审计的内容、审计评价、审计报告三者相呼应；二是“客观公正、实事求是”。始终保持经济责任审计的独立性，既反映成绩，又不回避问题，既不夸大事实，也不粉饰问题；三是“权责一致、以责定评”。要区分不同类型领导干部经济责任特点，采取不同的评价标准作出不同的评价；四是“对号入座、责任归属”。要划清领导干部的直接责任、主管责任、领导责任界限和责任大小，防止张冠李戴。逐步探索、归纳、构建一套科学、管用的经济责任审计评价指标体系。
（四）突出报告的实用性。一方面，应着重关注和反映四个方面的情况，即党政领导干部职责履行情况，重大违纪违规问题和经济犯罪案件线索，制度、体制、机制缺陷方面的情况，审计意见、建议和整改落实方面的情况等。另一方面，要把握报告的基本要求。语言需精练，通俗易懂。让干部管理部门和领导看得懂，能明白；主题要突出，观点需明确。与领导干部履行经济责任不相干的事项不写，依据不充分的不写，拿不准的不写，模棱两可的话不写；坚持用事实、数据说话。表达一种结论，主要事实应说清楚，主要数据应列出来；反复推敲，力求严谨。对审计报告的语言、数据和结论反复推敲，真正达到法律文书的要求。
三、端稳“大盘子”，坚持综合施治，全面推进经济责任审计深化发展和创新
任何一项工作既不是单兵突击。基础建设、方法创新、内容深化和结果运用等作为经济责任审计的重要内容，必须综合管理，整体推进。
（一）在创新经济责任审计方式方法上狠下功夫。一是创新系统管理方法和信息技术手段，建立被审计领导干部和被审计单位数据库，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式和大项目管理方式，探索实施跨专业、多数据综合分析，提升工作效能。二是统筹力量，整体联动。对内实行大分工、大分块作战；对外借智、借力，如外聘审计专家，整合内部审计机构的力量等。三是搞好结合工作，将经济责任审计资源与各专项审计资源相结合，与各类专业审计和专项审计调查有机结合，将离任审计与任中审计有机结合，将传统手工审计与现代计算机审计相结合等，不断提升经济责任审计的效能和水平。
（二）在拓展经济责任审计领域上狠下功夫。按照《规定》和《意见》的要求，不断拓展经济责任审计的范围，重点向两头延伸：向上头延伸，大力开展党委书记、两院院长经济责任审计。针对地方政府、“检、法”两院经济运行、财政管理以及重大经济决策的共性问题和特点，深入推进党政一把手“捆绑审计”，积极探索检察院和法院主要领导“合并式”审计模式，避免重复审计，节约审计成本。向下头延伸，探索开展村级干部经济责任审计，更好地发挥经济责任审计在服务新农村建设中的作用。
（三）在强化经济责任审计结果运用上狠下功夫。采取公告、集中通报、内部通报、要情专报等多种形式，积极稳妥地建立健全经济责任审计结果公开机制。进一步研究和完善审计问题整改问责办法，加强与纪检、监察、组织、人事等部门合作，改进整改的方式方法，畅通审计发现和揭露问题移送处理渠道，建立健全审计问题整改和问责机制。加强经济责任审计宣传，推动由处理个案到警示教育广大干部转变，通过开展会议宣讲、案例解读、跟踪回访等方式，警示或教育广大领导干部遵纪守法，建立健全教育诫勉机制。
（四）在夯实经济责任审计工作基础上狠下功夫。从长计议，夯实经济责任审计工作基础。加强组织体系建设。加强联席会议各成员单位的协调，形成合力；主动向党委、政府汇报，争取重视和支持。加强制度规范建设。制定完善经济责任审计实施规范、操作指南、评价标准及相关指标体系，建立与两办《规定》相配套的细则和措施。加强标准化建设。依据被审计对象特点，结合实际，逐步探索、归纳、构建一套科学、管用的经济责任审计评价指标体系。加强队伍建设。采取上下交流、案例分析、项目实训等形式，组织广大审计人员学习新知识、好方法和好经验。加强理论建设。通过责任边界、评价指标、审计内容方法等课题研究，注重总结审计实践中的成功经验，捕捉和研究审计一线出现的倾向性问题，更好指导审计实践。（丁岱）
一、抓住“牛鼻子”，加强趋势和现状分析，进一步明确经济责任审计发展的地位、现状和定位
经济责任审计比较“年轻”，没有成熟的经验，需要从上级目标要求、地方发展实际和现状入手，深入分析，紧紧抓住经济责任审计“目标定位”这个“牛鼻子”，回答好“经济责任”的内涵是什么，发展趋势是什么，怎么与地方实际相吻合，怎么破解当前面临的困难和问题等几个问题。
（一）准确把握经济责任审计的地位和作用。从1999年，中办、国办联合印发了两个暂行规定，到2002年党的十六大、2007年党的十七大、以及2009年的十七届四中全会等，都强调要加强经济责任审计工作，并作出新的部署和要求，去年10月中央两办又颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，经济责任审计地位越来越高。它既是参与国家治理的重要手段，又是参与民主政治的重要工具；既是加强干部监督、发挥审计反腐职能的一个很重要的渠道，又是提升审计宏观层次，将审计监督渗透到经济管理、财务管理等各个方面和层次的重要抓手。
（二）准确把握地方经济责任审计发展现状。多年来，基层审计机关按照上级要求和部署，结合实际，对经济责任审计工作进行了创造性的探索，取得了很好的成效。但经济责任审计任务量加大，内容变宽，风险加剧，新的问题不断涌现，如认识不到位，认为经济责任审计无所不包，偏离职责，超越权限；计划性不强，随意性安排和调整项目；程序不到位，重点环节把关不严、进出点随意、取证不科学等；报告不规范，文字、分析、建议等不准确、不细化、不实用等；评价不够科学，对“审计什么，评价什么”的要求把握不准；内容不深，尚未突破财政财务收支审计框架和思路等问题，需要认真研究，逐步加以解决。
（三）准确把握经济责任审计的内涵和定位。刘家义审计长、董大胜副审计长都明确指出经济责任就是党和人民赋予干部一定权力，让其去管理、支配和使用一定数量的公共资金、国有资产和国有资源，干部就要履行领导和管理的责任，是应该做到和做好的事情，使其达到一定的目标。因此，必须理性思考“经济”、“责任”、“审计”三个概念，在经济责任审计工作中不越位、不缺位、不错位。要紧紧围绕“经济责任”，明确审计内容、重点，不能包罗万象，不包打天下；要依法依规审计，不仅要把财政、财务收支情况纳入审计内容，而且要把领导干部“角色责任”作为重点内容；要科学评价，要体现出人格化和责任化的特点，审计发现的每一个问题，提出的每一项建议，作出的每一项评价，都要力求与“人”和“责任”相统一。
二、把紧“命根子”，突出规范和实用原则，着力加强经济责任审计质量建设
“质量”是经济责任审计工作的生命，必须常抓不懈，常抓常新。抓质量又重在加强各项工作、各个环节的规范化建设，力求做到“四个突出”：
（一）突出实施的程序性。经济责任审计以人为对象，政治性、政策性比较强，应严格实施程序。一是所有程序要到位。建立从审计启动到审计整改全过程规范程序。二是重点环节要做扎实。如进出点两会要体现严肃性，有震动效应；编制审计方案前的审计调查，尽可能多搜集相关情况；对审计取证、底稿编制等应从严规范，重点控制好审计一线，做到多人取证、现场取证、及时取证。三是应加强协调、沟通。密切与纪检、组织等部门的联系，从工作环境、提供支持等各方面助力审计；要认真学习、了解掌握被审计对象相关政策和所处政策的环境，做到知己知彼，既衔接好环节，又把握好细节。
（二）突出内容的针对性。应以“五大转变”做到“五个更加”：紧紧围绕权力运行轨迹，从经济发展要素审计，向领导干部权力运行监督转变，更加关注政府投资领域、土地出让等权力运行的重点内容；从经济事项决策的程序性监督，向决策、执行和效果的综合性监督转变，更加关注因决策失误造成的重大损失浪费、资金使用效益低下等问题；从传统的财务收支审计，向贯彻执行党和国家有关经济工作决策部署、方针政策和法律法规监督转变，更加关注产业结构调整、环境保护等问题；从经济增长量的审计，向关注经济社会发展质的监督转变，更加真实全面地反映领导干部任职期间经济社会和事业发展情况；从对事的监督，向领导干部个人遵守廉政纪律情况监督转变，更加注重对领导干部违法、违纪、违规问题和经济案件的查处。
（三）突出评价的精准性。审计评价应把握“四大原则”：一是“审计什么、评价什么”。在审计职能范围内作出评价，确保审计的内容、审计评价、审计报告三者相呼应；二是“客观公正、实事求是”。始终保持经济责任审计的独立性，既反映成绩，又不回避问题，既不夸大事实，也不粉饰问题；三是“权责一致、以责定评”。要区分不同类型领导干部经济责任特点，采取不同的评价标准作出不同的评价；四是“对号入座、责任归属”。要划清领导干部的直接责任、主管责任、领导责任界限和责任大小，防止张冠李戴。逐步探索、归纳、构建一套科学、管用的经济责任审计评价指标体系。
（四）突出报告的实用性。一方面，应着重关注和反映四个方面的情况，即党政领导干部职责履行情况，重大违纪违规问题和经济犯罪案件线索，制度、体制、机制缺陷方面的情况，审计意见、建议和整改落实方面的情况等。另一方面，要把握报告的基本要求。语言需精练，通俗易懂。让干部管理部门和领导看得懂，能明白；主题要突出，观点需明确。与领导干部履行经济责任不相干的事项不写，依据不充分的不写，拿不准的不写，模棱两可的话不写；坚持用事实、数据说话。表达一种结论，主要事实应说清楚，主要数据应列出来；反复推敲，力求严谨。对审计报告的语言、数据和结论反复推敲，真正达到法律文书的要求。
三、端稳“大盘子”，坚持综合施治，全面推进经济责任审计深化发展和创新
任何一项工作既不是单兵突击。基础建设、方法创新、内容深化和结果运用等作为经济责任审计的重要内容，必须综合管理，整体推进。
（一）在创新经济责任审计方式方法上狠下功夫。一是创新系统管理方法和信息技术手段，建立被审计领导干部和被审计单位数据库，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式和大项目管理方式，探索实施跨专业、多数据综合分析，提升工作效能。二是统筹力量，整体联动。对内实行大分工、大分块作战；对外借智、借力，如外聘审计专家，整合内部审计机构的力量等。三是搞好结合工作，将经济责任审计资源与各专项审计资源相结合，与各类专业审计和专项审计调查有机结合，将离任审计与任中审计有机结合，将传统手工审计与现代计算机审计相结合等，不断提升经济责任审计的效能和水平。
（二）在拓展经济责任审计领域上狠下功夫。按照《规定》和《意见》的要求，不断拓展经济责任审计的范围，重点向两头延伸：向上头延伸，大力开展党委书记、两院院长经济责任审计。针对地方政府、“检、法”两院经济运行、财政管理以及重大经济决策的共性问题和特点，深入推进党政一把手“捆绑审计”，积极探索检察院和法院主要领导“合并式”审计模式，避免重复审计，节约审计成本。向下头延伸，探索开展村级干部经济责任审计，更好地发挥经济责任审计在服务新农村建设中的作用。
（三）在强化经济责任审计结果运用上狠下功夫。采取公告、集中通报、内部通报、要情专报等多种形式，积极稳妥地建立健全经济责任审计结果公开机制。进一步研究和完善审计问题整改问责办法，加强与纪检、监察、组织、人事等部门合作，改进整改的方式方法，畅通审计发现和揭露问题移送处理渠道，建立健全审计问题整改和问责机制。加强经济责任审计宣传，推动由处理个案到警示教育广大干部转变，通过开展会议宣讲、案例解读、跟踪回访等方式，警示或教育广大领导干部遵纪守法，建立健全教育诫勉机制。
（四）在夯实经济责任审计工作基础上狠下功夫。从长计议，夯实经济责任审计工作基础。加强组织体系建设。加强联席会议各成员单位的协调，形成合力；主动向党委、政府汇报，争取重视和支持。加强制度规范建设。制定完善经济责任审计实施规范、操作指南、评价标准及相关指标体系，建立与两办《规定》相配套的细则和措施。加强标准化建设。依据被审计对象特点，结合实际，逐步探索、归纳、构建一套科学、管用的经济责任审计评价指标体系。加强队伍建设。采取上下交流、案例分析、项目实训等形式，组织广大审计人员学习新知识、好方法和好经验。加强理论建设。通过责任边界、评价指标、审计内容方法等课题研究，注重总结审计实践中的成功经验，捕捉和研究审计一线出现的倾向性问题，更好指导审计实践。（丁岱）
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