【摘要】分析了受托经济责任关系与审计的关系，明确了审计产生的前提条件，在辨析了公众受托经济责任与公众受托责任的区别和联系后，从公共受托责任的视角，提出了国家审计在完善国家治理中所应具备的两个主要功能。
    【关键词】受托经济责任  受托公众责任  国家审计

    一、受托经济责任与审计
    审计产生的基本前提是受托经济责任关系的存在。著名审计学家汤姆•李教授认为:“要求人们的行为对他人负责是人类活动的一个共同特征，正是这一特征构成从古到今审计功能之基础。在此意义上，审计正是作为强化受托经济责任过程这一手段而被运用的。”
    受托经济责任关系是一种委托-代理关系，委托人将一定资源的经营管理权授予受托人，受托人接受委托，从而在委托人和受托人之间形成了受托经济责任关系。由于委托人和受托人之间的信息不对称和效用函数的不一致，受托人有可能不以委托人的最大利益而行动。因此，委托人为了维护其利益，有必要对受托人进行审查监督；同时，受托人为了取信于委托人以继续获得委托，也有向委托人表明其正在以最大善意履行受托经济责任的动机。审计，作为独立于委托人和受托人的第三方，独立、客观、公正地对受托人的履行情况进行审查、评价，维系了受托经济责任关系。因此，审计与受托经济责任之间是一种相互依存的关系，即受托经济责任关系的确立是审计产生的前提条件；而审计又是维系受托经济责任关系过程中不可或缺的要素。
    二、公共受托责任与国家审计
    1985年5月，最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中提出:“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任”。但事实上，政府的公共受托责任并不仅仅局限于经济方面，如公共安全、社会保障、公共教育、公共卫生等，涉及政治、经济、社会诸多方面，远远超出了公共受托经济责任概念下的财产性资源。美国政府会计准则委员会(GASB)在第1号概念公告《财务报告的目标》中指出，受托责任要求政府向公民作出回答，以证实公共资源的取得及其使用目的是正当的。这一概念，不再将政府的受托责任局限于经济资源方面，而是包括了政府在其他非经济方面的受托责任。因此，用公共受托责任来概括政府与公众间的委托-代理关系可能更为恰当。
    所谓公共受托责任，就是受托管理公共资源的政府、机构和人员妥善管理和运用公共资源以履行社会公共事务管理职能并向公众报告的义务，具体包括两个层面:一方面，政府应当从公众的公共利益出发，管理好公众委托的公共财产，履行好公共事务管理职能；另一方面，政府应当向公众报告其受托责任的履行情况，以解除自己的公共受托责任。
    公共受托责任的概念是随着民主和法治的产生而产生的，在现代民主、法治制度下，人民是国家权力的拥有者，社会的一切权力属于人民，一切财富归人民所有。通过权力机关将公共资源委托给由人民选举的各级政府机关组成的统治者集团来管理，是各国政治体制安排的普遍现象，从而在社会公众与政府之间形成了委托-代理关系。政府作为代理人拥有信息优势，而社会公众作为委托人则明显处于信息劣势。由于利益冲突和信息不对称的存在，作为代理人的政府及其下级机关或人员可能试图谋取自身利益的最大化，从而损害委托人利益，因此，有必要专门设置一个独立的机构，来对各级政府机关或人员公共受托责任的履行情况进行审查监督，这一独立机构，就是国家审计机关。因此，没有公共受托责任，也就没有国家审计；而没有国家审计，公共受托责任也难以维系。国家审计的产生以公共受托责任为基本前提，公共受托责任是国家审计工作的出发点和归宿点。
    三、公共受托责任框架下的国家审计功能
    既然国家审计产生于公共受托责任，那么，界定国家审计所应具有的功能就应当放在公共受托责任的框架下来进行。在这一框架下，国家审计所应具有的功能应该能够维持公共受托责任关系的良性运转，保证委托人和代理人之间的权利义务关系得到切实的履行。具体来说，国家审计至少应具有以下两方面的功能：
    一是向公众提供用以评价公共受托责任的可靠、准确的信息，缓解由于在委托人和代理人之间存在的信息不对称所带来的各种问题，从而优化政府职能，增加政府行为的透明度，推动民主法治进程。要实现这一功能，国家审计机关必须从公共受托责任出发，尽可能详细、全面地对与公共受托责任相关的各类信息进行专业签证，尽可能保证信息的全面、准确，这是审计机关在审计信息生产这一环节应予以保证的；但要真正缓解委托人和代理人之间的信息不对称，仅仅生成经过审计签证的准确信息是远远不够的，因为这还不能保证委托人能够接收、理解相关信息，必须进一步向委托人有效传递这些经审计签证过的信息，这样才能真正发挥国家审计在缓解信息不对称、改善国家治理中的独特作用。要实现这一点，在我国当前的制度背景下，现实选择应是继续完善审计公告制度，通过逐步扩大审计公告的披露范围，深化审计公告的披露深度，改变现行审计公告在公告内容、是否公告等方面主观选择余地过大、刚性不足的弊端等措施来推动国家审计功能的有效发挥。有关各方应当认识到，审计过程控制、现场管理等手段仅仅保证了信息的质量，让有关信息准确、完整地为委托人所接受才能发挥信息的治理功能，推动国家治理的完善和进步。
    二是通过揭露重大违法违规案件，发挥国家审计的震慑功能，维护社会经济健康运转。由于存在一个供给充分的会计师事务所市场，当公司治理框架下的委托人有审计需求时，总可以找到相应的审计资源去完成对有关信息的签证和专业判断，从而评价受托责任的完成情况。与此不同，国家审计的资源是有限的，而随着社会经济的发展，政府在公共事务中的受托范围越来越大，现有的国家审计资源不可能对所有的公共受托事项都做出评价。在国家审计需求与国家审计供给之间存在巨大缺口的情况下，国家审计必须通过对重大案件的查核，来震慑可能的违法违规行为，这是国家审计尽可能发挥最大作用的一个现实选择，同时，也被实践证明是一个切实有效的重要途径。作为国家监督的一个重要组成部分，国家审计只有不断地发现并查处重大案件，才可能减少各种损害委托人利益行为的发生，制止各种违法违规行为，有效地维持国家治理的良性运转。（李进营）

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