在国家治理的系统工程中，诚信政府的建设是其中一个重要目标。而国家审计是国家治理的重要组成部分，其在推动国家实现良好治理方面有着不可推卸的责任。本文试就国家审计作为国家治理的重要组成部分，在依法审计的过程中发挥的推进政府诚信建设方面的重大作用作一初浅探析。
    一、国家审计与国家治理的关系及依法审计的重要性
    （一）国家治理概念
    国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。审计署刘家义审计长关于国家治理的阐述更加具体和切合实际：国家治理就是通过配置和运作国家权利，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益、保持社会稳定、实现科学发展。
    （二）国家审计与国家治理关系
    在国家治理这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权利运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动国家实现良好治理。我国宪法也赋予了国家审计神圣的职责。刘家义审计长认为，纵观世界各国国家审计的产生和发展，无论国家的治理模式和审计机关的隶属关系如何，国家审计都是国家治理的重要组成部分，国家治理是一个大系统，审计则是这个大系统中的一个监督控制系统。始终通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫系统”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。国家审计是一种制度安排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，是依法用权力监督制约权力的重要方式，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。
    （二）诚信政府建设是国家治理的重要目标
    "政府诚信"指存在于政治领域中的政府对于民众的诚信关系。政府诚信要求各级政府行政诚信、司法诚信、守法诚信，各级政府官员的行政决策要恪守承诺。如果政府不具备诚信品质，人们就很难想象它会具有公平、公正的品质，也就难以相信政府能正确承担社会责任，这必将损害政府公信力和权威性，降低民众对政府的信任度，容易引发信任危机。就整体而言，我国各级政府中的多数公务员能恪守诚信，努力为人民服务。但是，现实社会中政府官员的政治人和社会人双重品格的冲突，致使他们在履行公共责任上，困扰于自我利益和公众利益之间，在缺乏有效监督和信息不对称的情况下，政治委托人往往存在很大的道德风险。在我国现实经济社会活动中，一些地方和政府部门在政治、经济、司法等方面失信于民已成为一个不争的事实。政府诚信能展示政府良好的社会形象，是凝聚民心、号召民众、积极推进改革开放和建设和谐社会的强大动力。我国是社会主义国家，为提高党的执政能力，提升全体公民的道德素质，改善社会的道德风尚，保障我国经济和社会的健康和谐发展，在国家治理的过程中，诚信政府的建设无疑是其中一个重要目标。
    （四）依法审计及其重要性
    1．依法审计的内涵。我国《审计法》第一章第二条规定“国家实行审计监督制度……。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”国家审计的特殊性决定了审计工作必须依法进行。依法审计是审计监督的一项基本原则，其内容实质涵盖以下几个方面：一是审计机关的职权只能由法定的审计机关行使 。《宪法》和《审计法》都规定，国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。二是审计机关必须依照法律规定的职责、权限和程序开展审计监督活动。 审计机关必须要在法定职责范围内开展审计活动，不能超出自身管辖范围内开展审计活动，同时，不得违反法律规定，随意将职责委托他人代为履行； 审计机关必须依照法定权限实施具体的审计行为，审计机关的权限具体有要求被审计单位提供资料权、检查权、处理处罚权等；审计机关的审计活动必须遵守法定审计程序，包括按照法律确定的步骤、时间和形式要求，开展审计活动；审计机关和审计人员对违反法律规定的职责、权限和程序的行为，应当承担相应的法律责任。三是审计机关必须依法作出审计结果。 审计结果必须有事实依据和法律依据。在事实清楚的基础上，审计机关作出审计评价，应当以相应法律规定或标准作为依据；审计机关对违法行为进行处理、处罚，必须有明确的法律依据，并且要定性准确，处理、处罚正确、适当。四是对审计争议事项必须通过法定的方式和途径解决。
    2．依法审计的重要性。一是依法审计是维护财经法纪，构建和谐社会关键所在。构建和谐社会必须健全社会主义法制，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。审计监督必须把维护财经法纪，促进社会经济协调发展作为一切工作的出发点和落脚点。二是审计监督的行政权力与广大人民群众的切身利益息息相关的。实践证明，只有全面推进依法审计，才能维护国家财经法纪，最终维护人民群众的切身利益，才能充分反映最广大人民群众的根本利益。因此，审计机关应当严格依法行政，按照法定程序、法定权限、法定职责行使权力，加大审计执法力度。三是依法审计是树立和实践科学审计监督理念的基本要求。依法行政与科学审计监督是两个相互独立又密切联系的概念。依法行政立足于监管角度，以具体的行政行为来维护广大人民群众的利益，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，把广大人民的根本利益作为一切工作的最高标准，为建设社会主义新农村、创建和谐社会而努力工作。科学审计监督是个理论问题，是对审计工作实践的总结，是审计工作必须树立的指导思想，是我们行动的指南。依法审计是审计的基本要求，是维护国家财经纪律的根本保证，是科学审计理念体现在审计工作中的具体手段和衡量标准。
    二、依法审计，充分发挥国家审计在国家治理的推动政府诚信建设方面的作用
    政府接受人民的委托进行国家治理，成为人民群众对公共事务进行管理的“代理人”；各个政府职能部门作为公共权力机关，是政府这一“代理人”在社会管理各领域的具体执行者。国家审计的制度安排正是为了确保政府及其各部门有效地履行各自的责任。通过审计，实现对行使公共权力的规范，进而促进诚信政府的建立，提高我们“全心全意为人民服务”政府的公信力。这是我们建立完善社会信用体系、构建和谐社会的基础，也是我们国家治理的一个重要方面。
    （一）财政审计领域推进建立诚信政府作用的发挥
    根据刘家义审计长“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴，与之相适应，我们要着力构建国家财政审计大格局”的指导思想，财政审计大格局的审计视野应面向全部政府性资金。其中，尤以预算分配及管理、政府负债的真实性以及各种专项资金（基金）的使用与管理对政府的公信力与诚信度影响最为直接。
    1．加强对财政预算管理和分配行为的审计监督，促进预算管理部门公信力的提高。本级预算执行审计是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，对财政、税务以及发改委等具体组织和分配预算的部门每年必审。通过多年的预算执行审计，特别是通过重点关注预算分配的公平性与合理性，防范暗箱操作、权利寻租等行为，有力地促进了财政部门依法理财，建章立制，建立健全各项财政管理规章制度。近年来，财政部门相继出台了多项地方财政规章制度，预算管理逐步走上规范化、制度化、法制化轨道。推动了阳光财政、公共财政的建设，提高了财政资金使用效益，规范了权力运行，促进实现依法理财。
    （1）预算编制趋于规范。近几年来，通过不断加大对预算编制和执行的监督力度，促使预算编报程序及运行机制更加规范、高效；预算编制内容更加全面、明确；预算收支更加公开、透明。在这一过程中，遏制和减少了铺张浪费、挥霍公款等问题，切实降低了行政运行成本。对诚信政府和廉洁政府的建设起到了积极的推动作用。
    （2）财政管理体制不断完善。几年来，对部门预算制度改革、政府非税收入收缴管理制度改革、预算追加听证改革、政府采购制度、国库集中支付制等相关政策制度的贯彻落实情况进行了较为细致的审计，分别提出了相关意见。经过近年的努力，财政部门改革推进较为顺利，力度有所加大。特别是部门预算制度改革步伐推进较快。2007 年对区级94个部门单位实行综合财政预算管理试点，2008年全面推行，实现了区本级除自收自支管理单位外的398个行政事业单位部门预算全覆盖。预算追加在较大范围内实行公开听政，透明度得到极大提高。
    （3）收支结构更加合理。严格“收支两条线”管理，将长期游离于预算收入之外的土地出让金、国有资本经营收益、对口支援资金等纳入预算管理，以完整反映预算收入。在财政支出方面，重点关注支出结构的合理性，促进预算安排将重点放在加大对社会公共利益的支持方面，保证民生所需。
    （4）债务风险意识有所加强。为保证财政资金的安全完整，对财政往来资金余额较大、部分资金存在潜在风险的问题一直加以关注并提出切实可行的建议。区财政局积极采纳，采取上门催收、预算扣收、委托追收等手段收回部分财政债权资金。近年还对地方政府性债务（含镇乡街道债务）情况进行了审计和审计调查。促使党委、政府以及相关部门出台了《关于加强镇乡街道政府性债务管控工作的通知》、《镇乡街道政府性债务化解实施方案》等相关规章制度，为加强地方政府性债务管理、促进建立规范的地方举债融资机制、有效防范和化解潜在风险，保证财政资金的安全完整起到了积极作用。
    2．加大对专项资金的监督检查力度，实行追踪问效，提高资金使用效益。多年来国家审计致力于推动各项专项资金的规范管理和有效使用，严肃查处损害人民群众利益的问题，有力地促进了各项惠民政策措施落实到位和取得预期效果，促进保障和改善民生，不断增强国家公信力。
    （1）高度关注民计民生问题，重点加强对教育、医疗卫生、住房事业等方面专项资金的审计监督。在教育收费、医疗收费等人民群众最为关注的焦点方面，严肃查处各种损害人民群众根本利益的问题，促进党和政府惠民政策的落实，切实维护人民群众的根本利益。
    （2）高度关注“三农”问题，加大涉农惠农资金审计监督力度。认真贯彻执行国务院3号文件，切实加强对农村义务教育保障机制、扶贫资金、农业综合开发资金、粮食直补资金、家电下乡资金等强农惠农项目和资金开展审计或审计调查，促进国家“三农”政策贯彻落实，对一些未实现预期效果或是实施失败，造成资金损失浪费的问题重点揭示。促进农业稳定发展和农民持续增收，推进城乡统筹发展，确保社会稳定。切实保障国家的惠农政策落到实处，农民真正得到实惠。
    （3）以保障弱势群体根本利益为落脚点，积极开展社保资金审计工作。近年来，坚持对五项社保基金、城市低保资金、新农合基金、农村养老保险基金等社保专项资金进行审计和审计调查。上述审计项目所揭示问题，引起了区委、区政府的极大关注，或是责成相关部门切实加以整改，并请审计机关加强跟踪落实；或是区委、区政府层面专题研究及时加以解决；促进了《万州区新型农村合作医疗制度实施办法》等制度的出台。弱势群体的利益得到了根本保证，有力地推进了和谐社会建设。
    （二）投资审计领域推进建立诚信政府作用的发挥
    政府投资领域，涉及众多行业，关联各方利益纠结，投资审计如何客观公正的协调对待各方关系和利益，就是衡量政府是否诚信的重要表现。各组成部门履行好自身职能，一方面是政府诚信的具体表现，另一方面也是促进政府诚信建设的重要推力。依法实施投资审计，因其投资关联各方利益纠结的特殊性，履行好投资审计监督职能，既是政府诚信的表现也更是促进政府诚信建设的重要推力。
    依法实施投资审计，是法定职权，也是法定职责。为真正做到有法可依，万州地方政府在投资审计相关法规规定之下，出台了《国家建设项目审计监督实施办法》，进一步明确了投资审计的职责、权限、审计内容、审计范围和审计程序等，同时配套完善了投资审计的具体操作程序、流程控制和质量监督体系，办法更进一步解决了审计行政监督与司法诉讼的关系，真正实现了有法可依。
    万州投资审计正是依据相关法律法规和实施办法依法实施审计，客观公正的对待涉及各方利益关系和利益诉求，经过近几年的实践，规范了投资审计监督行为，树立了投资审计监督的权威和客观公正的形象，以严谨务实的态度和科学合理的审计结论得到了被监督各方客体的充分信任和尊重，没有一起因为审计结论产生的行政复议或司法诉讼，充分显现了政府的诚信，也促进了政府诚信的建设。
    （三）经济责任审计领域推进建立诚信政府作用的发挥
    2010年12月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，2011年全国审计工作座谈会上提出的 “全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”新的经济责任审计工作“二十四字”方针，均表明经济责任审计工作作为一项干部管理监督的重要手段，进入了一个全面推进、深化发展的崭新阶段，各级党委政府更加重视，社会更为关注。
    经济责任审计的职责是紧密围绕促进依法行政和加强对权力的监督、制约，加大审计力度，充分发挥经济责任审计在促进依法行政、规范领导行为、促进加强管理、服务廉政建设等方面的积极作用。三年来，万州区审计局共对21个区级部门、3个企事业单位、23个乡镇（街道）涉及67名领导干部的经济责任进行了审计。查出有问题金额7.42亿元。移送区纪检监察机关案件线索8件，纪委已立案4件，处理3件，涉及10多人，在保护国有资产安全、完整，健全领导干部的监督管理，促进廉政建设等方面，发挥了重要作用。另一方面，从发现的问题入手,注重宏观决策和构建机制层面解剖分析，结合实际提出建设性意见建议，先后形成审计专题报告、审计参阅15篇，区委、区政府主要领导高度重视并多次作出重要批示，促进了工作的进一步规范。通过建立的一套7个方面、37项内容、13个指标定性定量相结合的经济责任审计方法，同时坚持用“看、问、访、谈、报”的方式“开门审计”，扩大经济责任审计的群众参与度。既挖出了“蛀虫”，惩治了腐败，又教育了干部，将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，发挥了规范、制约和监督的作用。
    实践证明，坚持依法审计，能够促进国家管理制度的不断完善，能够保证国家各项方针政策得到有效落实，在参与国家治理的过程中，国家审计从宏观上为完善国家治理进而实现国家良治起到了推动作用，同时，在这一过程中，也不断的增强了政府公信力。
    三、在推动政府诚信建设中国家审计面临的主要问题
    近年来的实践证明，国家审计在推动国家良治方面确实起到了积极作用，国家审计已经成为推动增强国家公信力的力量。但从现实情况来看，也还存在一些问题需引起审计机关的高度重视并着力加以解决。
    （一）目前，财政纪律松驰、预算执行约束软化的问题没有得到根本解决，一些问题甚至屡查屡犯，屡禁不止。对政府公信力仍然存在一定影响。
    （二）领导干部经济责任审计评价指标体系和标准不完善，社会或公众对领导干部履职情况缺乏明确了解。目前，各级审计机关在探索审计结果公告制和通报制。即将被审计领导干部的审计结果在一定层面上予以公告或通报，旨在提高审计透明度和公众参与监督的力度。但实际工作中由于审计评价的量化指标缺乏和不完善，致使审计评价就事论事，泛泛而论，及事不及人。对经济责任审计评价的重点，即对被审计对象在任期内是否认真履职、重大经济决策是否科学、各项经济指标完成是否合理、任期内取得的政绩是否真实等关键性问题无法给以合理界定或比较，违背了审计评价的重要性原则，背离了任期经济责任审计的目的。也致使社会或公众对领导干部的公信力有所质疑。
    （三）投资审计效率不高，地位相应较为强势，容易越权越位。具体表现为：一是效率缺乏，因为没有有效的激励制度，存在多一事不如少一事的观念，投资审计监督覆盖面不够，出具的审计结论或者揭示反映的问题滞后，严重影响政府的诚信度。二是一致性做得不够或者太过，因为处在维护国有资金安全合理使用的位置，本着节约国家建设资金提高投资效益的想法，对投资审计中的诸多问题虽然以客观公正的名义进行解决，但却因为国家审计监督的意识影响，能够在此时挽回解决就予以了决定，没有长远考虑此种解决办法是否能作为以后同类问题解决的参考范本，或者做的太过，对某些类似而不完全相同的情况，出于客观公正的堂皇理由，按照统一模式进行解决，以客观公正绑架了客观公正，都严重有损于政府的诚信。
    （四）审计人员的综合素质影响审计整体质量。审计工作是一项高层次的经济监督工作，这就决定了审计工作要求高、政策性强、责任大，必须要求审计人员具备有较高的政策水平，较强的业务能力和较强的综合分析能力。而目前基层审计机关大多面临审计任务重，审计人员不足，已有人员整体队伍素质参差不齐等问题，很难保证人员质量。受综合分析能力的影响，致使审计内容抓不住要害，深度不足广度不够，审计质量受到较大影响。
    四、为保障国家安全，改善国家治理，进一步推动诚信政府建设的建议
    （一）进一步加大“反映、整改”两个力度。财政纪律松驰、一些问题甚至屡查屡犯的问题，这既有执法环境方面的原因，也有执法工作不到位的问题。为此，必须从两个方面加大力度：一是加大审计反映力度。审计机关对查出的典型问题，要站在全局的高度，进行科学归纳和综合分析，找出问题产生的深层原因和内在规律，及时向政府、人大全面如实反映，使审计成为高层决策的一个必要环节。二是加大审计整改力度。查出问题不是审计的目的，通过审计，对违纪问题切实加以整改和对有关责任人进行相应的处理。做到该处罚的处罚，该追究有关人员责任的要坚持追究其责任，该移交的大案要案线索要按法定程序坚决移交。通过加大“两个”力度，进一步树立政府的公信形象，进一步发挥审计在国家治理中的作用。
    （二）要进一步依法实施投资审计。一是建立投资审计的科学决策机制，从审计项目立项、投资审计监督的覆盖面、提高审计效率、审计问题的处理处罚等都要适时适实。二是切实加强投资审计监督职能，转变投资审计监督理念和方式，提高投资监督的公共服务水平。
    （三）进一步建立经济责任审计评价体系。针对经济责任审计评价指标体系不完善、评价内容不易操作的问题，应进一步规范评价内容，完善评价体系。紧紧围绕领导干部权力运行轨迹，细化领导干部经济责任审计的目标，将评价范围锁定在经济社会发展能力、依法行政能力、科学决策能力、内部管理能力及个人廉洁情况等方面，客观公正地评价被审计领导干部任职期间的履职能力和发展水平、科学民主决策能力和水平、执行和遵守国家有关法律法规财经法纪的能力和意识、内部管理水平与管理能力、廉洁从政意识等。其目的是加强对领导干部权力的监督与制约，更加科学评价领导干部的功过是非。促进党政领导干部勤政廉洁，树立良好的人民公仆形象。
    （四）进一步加强干部队伍建设。一是强化学习培训。围绕法制观念和业务技能培训两条主线，分层次、分职级、分类别、分专业地开展培训，既要加强综合业务知识的培训，又要加强法制观念教育，强化诚信道德建设、宗旨意识，努力提高审计监督的执政和执法能力水平。二是加强审计理论与实践经验交流。积极参加横向和纵向的理论研讨和实践经验交流，相互学习，相互促进，共同发展，共同提高。三是优化人员结构。充实年轻的专业化的人员进入审计队伍，增强审计力量，更好地发挥国家审计在国家治理方面的作用。（廖永红）

    [参考文献]：
    刘家义《中国审计》  国家审计与国家治理 2011年08月第16期
    茹巧英 黄新惠  《经济责任审计评价探讨》审计署网站 2008年08月28日

    

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