发挥国家审计作用防范民间借贷风险
陈遥根 毕晨飞(审计署驻哈尔滨特派办)
【发布时间:2011年10月20日】
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    近日,民间借贷以及中小企业融资问题成为全社会关注的热点问题。温州的“温跑跑”、资金链断裂的金融风险问题业已成为中国金融风险的中心。甚至有的专家认为中国式次贷危机即将爆发。国家审计作为国家治理的重要组成部分,具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。本文将从民间借贷的路径演绎和风险分析方面,提出金融审计功能发挥的重点领域,最后提出相关政策建议。
    一、民间借贷的路径演绎及风险分析
    民间借贷是相对于官方借贷而言的。官方借贷主要是指财政借贷、银行借贷和其他金融机构借贷的行为,这些财政部门和金融机构是合法的放贷主体。相对而言,民间金融则是自然人、企业和其他组织之间的借贷行为。
    近年来,随着劳动力价格和原材料价格大幅上涨,人民币汇率不断攀升,以及高额的税费,加上今年国家紧缩的货币政策,多种因素的叠加造成了中小企业严重的生存困境。做实业的高成本压力促使大量民间资本游离实体经济,涌向民间信贷市场“炒钱”,出现民间借贷市场的“高利贷化”趋势。
    从资源来看,目前我国民间借贷的主要资金来源有个人资金、上市公司资金、产业资本和海外资金,甚至有来自银行机构的贷款。从资金投向看,受整个信贷环境趋紧的影响,目前民间借贷利率水平较过去有了明显的上升,有高利贷化趋势,借贷短期化趋势也日益明显。民间借贷主要流向了房地产、商业地产、煤炭资源类投资、股市以及私募资金、民间社会主体等高回报的产业。
    考究民间金融的发展历程,其原动力来自于民营经济的发展壮大。民间借贷对于部分是实现了中小企业难以通过官方金融进行融资的资金需求,实现了资源的优化配置,促进了金融体系效率提高,创新了金融发展模式。但是同时要看到,目前民间借贷还存在很多负面效应。
    首先是影响国家宏观金融政策。民间借贷在高利率的驱动下,易诱发大量资金以各种形式流出银行体系,加大体系外资金循环,造成了金融信号失真,以及诱发金融脱媒现象,干扰中央银行对社会信用总量的监测,影响国家宏观金融政策的制定和实施。
    其次是影响正常的金融秩序。在逐利的驱动下,大量资金出逃银行体系,严重分流了银行机构的存款,增加了银行机构组织存款的难度。同时,民间借贷也挤占了中小金融机构的信贷市场,抢走了部分客户。也不利于银行机构清理不良资产,借款人在还款困难的情况下一般优先偿还民间贷款,而对银行贷款采取拖欠等手段。
    再次是加大中小企业负担。民间借贷利率远高于银行贷款利率,虽然暂时的融资能解决企业的燃眉之急,但是长期来看,将加重企业的财务负担,最后拖垮企业,无异于饮鸩止渴。这不仅不能解决中小企业资金匮乏问题,而且加大了企业的财务风险,形成恶性循环。
    第四是潜伏了社会不安定因素。民间借贷由于借贷手续的不规范、部分借贷合同不符合法律法规。民间借贷一旦违约,就很容易出现债务纠纷,甚至导致社会纠纷,并最终可能演化为严重的暴力事件。
    最后是影响社会收入公平分配。民间借贷的逐利性使得贷款人在获得高收益的同时,也掠夺了借款人的劳动收益,加重了借款人的财务负担和引发社会分配不公。另外,由于民间借贷非常具有隐蔽性,使得有关部门无法追查放贷人的真实业务,也无法掌握放贷人资金来源的合理性和资本收益,造成了国家税款的流失。
    二、国家审计在民间借贷的重点审计领域
    国家审计一直将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务,重点关注财政金融运行、能源及战略资源、国家信息、地方债务、金融机构内部治理和监管,及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。民间借贷的潜在风险一直是国家审计的关注重点。国家审计应在以下几个方面,发挥防范金融风险,维护国家经济安全的作用。
    第一,重点检查金融机构执行中央促进中小企业发展政策措施的情况和效果。为了鼓励民营经济的发展,中央出台了关于民营企业的两个“36条”以及其他鼓励中小企业发展的政策措施,明确指出金融机构须加强对中小企业、科技创新产业等重点领域和薄弱环节的支持。然而,现实情况是,中小企业遭遇了金融机构的“玻璃门”和“弹簧门”,融资难的问题长期存在。国家审计要着重审计金融机构执行中央宏观金融政策的执行效果,对于符合融资条件的中小企业的贷款难问题进行追踪调查,从立项、风险评估、审批和合同等环节入手,重点分析融资难的问题,检查是否存在违反中央政策精神,怠于审批、拒绝放贷等行为。
    第二,重点检查金融机构发放贷款情况。基于双轨制的利率体系,民间借贷利率远高于目前的银行贷款利率。金融机构曲线参与民间借贷的情况要进行重点审计。国家审计要重点审计银行信贷资金流向是否明确、是否被挪用。根据银监会出台的“三个办法、一个指引”等贷款新规,分币种,按行业、规模、方式、品种等类别逐季分析新增贷款的投向情况,重点审计贷款流程、关注贷时审查,查实确认贷款投向,贷后管理,对大企业集团执行受托支付有关规定的情况进行重点审计,严防银行贷款流向民间高利贷借贷,构筑金融机构与民间金融的“防火墙”。
    第三,重点审查金融机构创新业务,关注金融机构开展的各种理财产品和其他金融创新业务。随着国家货币政策转型,对银行信贷进行数量和价格上的严格控制,导致部分金融机构采取不同的方式与金融工具把银行表内业务表外化,实现信用扩张的目标。从审查金融机构发行的理财产品和委托贷款的品种性质、资金来源和投向,分析理财产品不合理的收益率,防止参与高利贷的放贷行为。
    第四,密切关注小额贷款公司、担保公司、典当行等金融机构的发展及经营风险。目前,小额贷款公司、担保公司、典当行等小金融机构几乎成了高利贷的代名词。深入分析小企业贷款在担保抵押方面存在的问题,防止债权悬空;严肃查处以帮助小企业贷款为名,从事非法担保、非法融资等严重扰乱市场秩序行为。
    第五,重点严防非法集资和市场金融传销。民间资本的显著特点是小而散。民间借贷的高利率为这些社会游资提供了集聚在一起的空间。由于中小企业在融资方面异常困难,导致很多中小企业也不得以游走于“民间借贷”和“非法集资”之间。国家审计要重点严防各类非法集资,重点审计相关企业和机构的资源来源和用途,是否存在非法吸收公众存款或变相吸收公众存款的情况,保护公众利益,规范中小企业融资渠道。同时要关注金融传销。居民手中的闲散资金和大规模的民间资金成为目前金融传销的天然土壤,特别是在负利率和民间借贷猖獗的情况下更易爆发。金融传销更具隐蔽性和欺骗性,也更具有挑战性,危害性也更大,要加大对非法金融传销的关注。
    第六,重点审计国有企业倒贷问题,遏制国有企业的“二传手”、“金融掮客”趋势。金融管控、资金垄断的双轨制为“资金二道贩子”创造了巨大的套利空间。2009年银监会发布《固定资产借贷管理暂行办法》,明确规定超过一定限额的人民币大额贷款,银行要把资金直接打入借款人交易对象的账户,简化中间程序,即被称为受托人支付。但是目前大型企业集团内部采取多种方式和手段,例如通过虚构交易合同的方式,资金在下属公司之间绕一圈,就能顺利进入需要借款的公司账户中。大型国有企业设立财务公司、资产管理公司、内部金融部门或间接持股信托机构等,建立融资平台公司,即所谓的“影子银行”,通过合法的外衣参与金融市场,在一定程度上扰乱金融市场秩序。对于国有企业参与民间金融借贷的行为,要重点审计企业大额资金的流向,对于受托支付执行情况进行重点分析,审查金融子公司的放贷行为。
    三、相关对策
    第一,建立多层次的信贷融资体系,提高银行信贷的针对性。建立针对面向中小企业的城市商业银行、社区银行和农村商业银行。规范发展小额贷款公司、担保公司、典当行和其他非金融机构。鼓励大型国有商业银行创新信贷模式,加强对中心企业的信贷支持,合理引导和规范社会民间资本,放宽金融管制,创造条件让民间资本参与金融业发展。
    第二,认真落实和完善对中小企业贷款的差异化金融监管政策,对符合条件和资质的中小企业进行专项考核,有所倾斜,提高对中小企业不良贷款率的容忍度,建立多层次担保体系解决中小企业融资过程中担保难、抵押难等问题,减少融资成本,提供融资效率。
    第三,加大财税政策对中小企业的扶持力度。延长相关税收优惠政策的期限,研究进一步加大财税政策支持力度,出台扶持中小企业发展的相关财税政策。
    第四,加强宣传和引导工作,严防非法集资和市场金融传销。引导公众不断增强法制观念,深刻认识非法集资和金融传销的社会危害性,提高公众的风险识别意识和能力。坚决打击高利贷行为,消除危害社会稳定的因素,促进金融业的健康发展和社会和谐稳定。(陈遥根 毕晨飞)
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