浅议金融审计在国家治理中的责任和要求
石晶晶(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2011年10月19日】
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    2011年7月8日,在中国审计学会第三次理事论坛上刘家义审计长发表了题为《国家审计与国家治理》的讲话,讲话就国家审计与国家治理的关系、国家审计在国家治理中发挥的作用等问题进行了详尽阐述,并从国家治理的角度出发指出了国家审计的新内涵、新任务及应对这些变化国家审计应该怎样进行。家义审计长指出国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。而在国家整个经济社会体系中,金融系统处于中枢地位,维护其安全稳定对于国家经济社会整体安全稳定意义重大,以金融业为监督对象的政府金融审计,在国家治理中承担一定的责任,将维护国家金融安全和促进金融稳健发展为主要目标,通过严格有效的审计监督,及时发现、防范、化解和控制金融风险,所以金融审计对于国家治理意义重大。
    一、金融审计在国家治理中应承担的责任
    金融审计作为国家审计的组成部分,致力于维护国家经济安全,揭示经济现象中存在问题,查找经济违法犯罪行为线索,发挥免疫系统功能,并服务于国家治理。金融审计在国家治理中应承担的责任为:
    推进金融法律法规的健全完善。金融市场信息失真、秩序混乱、违规经营、违法犯罪活动屡禁不止的重要原因之一是法律法规不健全不完善,标准不明确不统一。审计机关有针对性地向立法机关、政府和有关部门提出了健全完善相关法律法规的建议,有力地促进了金融法律法规的建设。金融审计着重对国有及国有资本占控股地位或主导地位金融机构进行审计和审计调查,关注货币市场、保险市场、资本市场运行中的突出问题,反映金融服务、金融创新和金融监管中的新情况,并从体制、机制上分析原因,提出建议,使金融市场及金融行为活动有更为完善更为健全的法制约束,从而促进深化金融改革,推动金融市场可持续健康发展。
    促进金融秩序的整顿和规范,维护国家经济安全。审计揭露出金融秩序比较混乱,违规经营、无序竞争较为突出等问题,有效地促使有关部门和各金融机构加大整顿和规范金融市场的力度。例如在审计过程中发现某些金融机构为该地区一些企业违规贴现,严重扰乱了金融秩序,中国人民银行根据审计建议,不仅迅速查处了有关单位和责任人,而且对重点国有商业银行的承兑汇票业务开展现场检查,并要求各金融机构切实加强贴现和再贴现业务的管理,严格实行贴现业务通报制度、退出交易制度和责任追究制度。
    揭露和查处重大违法违纪问题,维护国家财经法纪,促进严格金融执法。如2010年在各项审计中,审计署共向有关部门移送重大违法违规案件线索139起,有效维护了国家财经法纪,打击了金融领域的违法犯罪,促进了廉政建设。
    促进金融机构加强内部监督和控制。金融审计在审计系统“打假”的主题下积极实施着监管,“真实性”审计是当前金融审计的重要基础。但随着金融机构的不断规范和金融市场自我调节能力的增强,金融审计应逐渐从对金融行业自律范畴的监督中淡出,转到加强对金融机构的法人治理结构和内控制度上来。在审计中我们发现一些金融机构由于内部控制和风险防范机制不完善,经营管理和内部监督不严密,导致违规经营屡禁不止,资产质量不高,会计信息不实,甚至给违法犯罪分子留下了可乘之机。审计机关向央行、财政等有关部门通报情况、提出建议后,引起有关部门和各金融机构高度重视,制订出一系列措施,加强了内部监控制度、风险防范机制。所以在做好金融机构资产负债损益的真实、合法和效益情况等全面审计的基础上,金融审计应关注其法人治理结构及内控制度的建立和执行效果,有效揭示内部管理薄弱环节和制度缺陷,促进依法经营,加强管理,提高企业核心竞争力,为实施完善的公司治理结构铺路。
    积极服务于国家宏观决策并对国家宏观调控政策落实情况进行监督衡量。金融审计不直接配置资源,它主要是通过监督确保中央宏观调控措施的落实,维护政策的严肃性,并不是审计机关自己去制定新的规范和制度去调控经济。首先通过审计,发现经济领域出现的一些苗头性和倾向性问题,或对已经存在的问题的后果予以货币化,引起宏观调控部门的注意并对这些领域实施宏观调控。其次,审计可以对国家宏观调控政策落实情况进行专项审计调查,衡量国家制定的各项经济政策是否科学有效。如面对2008年国际金融危机和世界经济形势恶化给我国经济带来的不利影响,党中央、国务院决定,对宏观经济政策作出重大调整,把稳健的财政政策调整为积极的财政政策,把从紧的货币政策调整为适度宽松的货币政策,并且出台了进一步扩大内需促进经济平稳较快发展的重大举措,金融审计就对各商业银行进行专项调查以确定国家政策是否对于低迷的经济有一定的刺激回暖作用。同时金融审计加大对金融机构执行货币政策和其他宏观调控政策措施情况的审计和审计跟踪调查力度,促进金融机构调整优化资产结构,转变经营管理方式,提高为实体经济服务水平。在近年来的商业银行审计中,通过密切追踪信贷资金流向,揭露了一批商业银行违规向地方政府发放城市建设贷款、违规办理房地产信贷业务、向国家禁止或限制发展的产业发放贷款等影响宏观调控的典型问题,有效促进了国家宏观调控政策措施的贯彻落实
    二、金融审计的现状与不足
    随着金融业与国际经济的逐渐接轨和国民经济的全方位发展,金融业务日趋复杂,金融机构创新业务服务层出不穷,审计面临的社会经济环境变化多端,目前金融审计虽取得了一定的成效,但是还存在不足:
    对国家宏观监督作用相对较弱。目前金融审计为应对金融危机实施的项目,如金融机构贯彻落实国家宏观调控政策情况的审计调查,基本上围绕新增贷款投向及资金使用上的问题展开,更多的是从微观着眼,揭露各种违规现象,虽然为国家加强和改善宏观调控提供了不少有价值的参考信息和意见,但在政府宏观经济管理活动本身的评价上相对涉及较少,国家审计的宏观监督作用发挥还不够全面。
    对金融创新产品的关注不够。随着金融业对外开放和行业竞争程度的提高,国际化趋势和新型金融工具、金融产品的开发运用成为金融领域的显著特征,各类中间业务、衍生业务在金融机构营业收入中的比重业不断上升。信贷业务中也陆续出现了信托融资、企业之间的委托贷款、风险投资、产业基金、金融租赁、保险融资、民间搭桥融资等新型的融资方式。与之相比,金融审计目前还更多的停留在以传统信贷业务为主要审计范围的阶段,对各类金融创新的关注了解程度不够,一定程度上影响了审计结论和意见的客观真实性。因此必须加大对相关金融创新的学习了解和审计调查力度,防止金融机构利用此类产品变相增加违规信贷投放,催生资产泡沫和信贷风险。
    金融审计重复监管。现行一行三会格局的分业监管与金融审计监管存在着监管重复和监管真空的问题。我国当前国家金融审计部门和金融监管机构分别属于两个不同的行政管理系统并自成体系,实行垂直领导,各自制定各自的法规,在审计法和银监法中权限规定交叉,职责界定模糊,容易产生相互推诿,不利于责任目标的考核管理,不利于有效合作。因此,我国的金融监管体系应适应国际趋势和我国经济社会发展的潮流不断加以完善和改进。
    缺乏金融理论与金融审计实践相结合的专业审计人才。随着金融市场的不断发展,金融创新对金融审计和金融监管提出了更高的要求,必须建设一支既懂金融、又有审计实践的专业队伍,建立一套灵活的金融审计应变系统,研究利用信息系统处理开展新业务的审计,为金融市场的发展起到良好的指引作用和纠正作用,使金融监管有效性明显提升,维护金融的安全、高效和稳健运营。
    三、国家治理对金融审计的新要求
    面对新形势、新任务和新要求,金融审计工作必须不断总结经验和教训、寻找差距,不断调整和校正发展路径,通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新等,不断适应有效服务国家治理的需要,推动国家治理的完善和改进。目前的金融审计还有待进一步加强,要不断突破目前的金融审计模式,创新审计思路和审计方式,同时在整个金融监管体系中明确金融审计的金融监管职能,以便更有效的发挥其金融监管的职能。
    首先金融审计要有新思路,新方法。金融审计要整体谋划、系统安排审计项目,按照清晰统一的审计目标,对审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用进行统筹管理,提高审计质量,提升审计工作报告和审计结果报告的层次和水平。坚持预算执行审计与决算审签相结合,财政财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合,经济责任审计与财政、金融、企业、投资审计等相结合,审计与专项审计调查相结合。坚持揭露问题与促进整改相结合,审计监督与其他部门监督、舆论监督相结合。加强跟踪审计,对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计。构建和完善绩效审计评价及方法体系。努力创新审计组织方式。创新审计方法的信息化实现方式,加强数据分析,加大计算机审计力度。大力推进电子审计体系建设,努力提高审计工作的信息化水平。积极探索统一组织项目、联网跟踪等审计组织方式,加强综合数据分析队伍建设。
    二是关注国家宏观调控政策及经济热点审计。当前,金融审计需要研究宏观经济运行的规律所在,找准审计监督促进宏观调控的切入点,即针对经济领域敏感的具有直接影响的那些经济元素。以信贷为例,信贷计划执行情况及其结果,直接影响着政府宏观调控目标能否顺利完成,应当成为金融审计的重点。近年来,在国家对房地产行业进行调控,对保障房廉租房配套建设大力扶持的背景下,金融审计不仅要发现贷款程序是否合规、贷款管理是否到位以及贷款资金是否被挪用,更为重要的是,要监督信贷资金的结构是否合理,投向是否符合国家宏观调控政策,与中央的大政方针保持一致,是否投向了民生项目。实际上,围绕中央重大经济政策的贯彻落实及经济热点发展现象开展“跟踪”审计,是今后很长一段时间金融审计的重要任务。
    三是加强审计队伍建设,维护国家审计人员形象,为国家治理保驾护航。以加强“一把手” 队伍建设为重点,科学配置领导班子,不断调整和优化领导班子结构,实现优势互补、合理搭配,发挥整体功能;不断优化人才结构,逐步提高法律、工程、环境保护和计算机应用等相关专业人员比例,合理配置人才资源。建设学习型党组织,抓好中国特色社会主义理论体系和核心价值理念教育,以“立足本职建功立业,争当‘四手’奋发有为”活动为抓手,积极开展创先争优活动,培育“实、高、新、严、细”的良好作风。认真执行党风廉政建设责任制,加快构建惩治和预防腐败体系,严格执行领导干部个人事项报告制度和审计纪律“八不准”规定,强化审计权力运行的监督制约。
         四是适应国内金融业发展趋势,扩大审计对象及审计范围。对金融机构由资产负债损益审计过度到效益审计;对一行三会可由财务收支审计过度到对其金融监管职能的效益审计,只有这样才是真正体现了金融审计在整个金融监管体系中的免疫系统的定位。其次适应金融混业经营趋势,加强非银行金融机构审计。尽管目前在法律层面还没有松动,但金融领域的混业经营已是大势所趋。这就要求金融审计充分发挥从事混业监督的天然优势,逐步将不构成金融审计主要内容的证券、保险、信托等业务纳入常规审计监督范围。最后要适应金融机构成立发展的趋势,在保持中央金融机构审计监督的同时,加大对地方金融机构的审计力度。这些地方金融机构在资产实力、内部管理等方面都相对薄弱,部分金融机构还存在着相当风险,但为了争夺市场份额不惜忽视风险防控,可能形成局部区域的系统性风险。金融审计应充分发挥自身优势,尽可能填补这部分审计空白领域,更为全面的发挥“免疫系统”作用。
    金融审计在国家治理中的地位举足轻重。金融审计只有继续提高业务能力和水平,把握好定位,探索出一套日臻完善的金融审计的路子,才能对金融行业进行有效的监督,才能对国家经济安全和金融市场秩序稳定发挥作用。(石晶晶)


    1、王会金,王素梅,2010,《国家审计“免疫系统”建设:目标定位与路径选择》审计与经济研究
    2、孔莉,2007,《对加强商业银行内部审计的思考》,中国乡镇企业会计
    3、张文祥,2007,《强化国家审计在宏观经济管理中作用的对策》,审计与经济研究
    4、上海市审计学会课题组,2006,《国家审计在宏观经济管理中的作用研究》
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