预算执行审计在服务党委政府宏观决策中的作用探讨
王强(山东省青岛市审计局)
【发布时间:2011年10月19日】
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    财政审计是国家审计的永恒主题,在服务党委政府宏观决策中发挥着重要作用。预算执行审计是财政审计的主要内容,有着服务党委政府宏观决策的独特条件,应充分发挥自身功能作用,加强和改进工作,争作服务党委政府宏观决策的排头兵。
    一、党委政府宏观决策及其运行过程分析
    要想为党委政府宏观决策服务,首先需要对党委政府宏观决策及其运行过程有个基本认识,以便找准服务的切入点。通常所讲的党委政府宏观决策属于行政决策范畴,它有别于一般的行政决策,主要是指一级党委政府领导机构及其成员在处理行政事务时,为了达到预定目标,根据客观情况和条件,运用科学的理论和方法,对所要解决的问题做出决定的过程。决策将形成党委政府的方针、政策、规定等决议或是针对特定对象、特定问题所做出的重要决定。从各级各地党委政府决策程序规定来看,宏观决策和实施程序与一般的行政决策基本一致,大致可分为五个阶段,即:发现问题、确立目标;拟定决策方案;评估、择优确定方案;决策实施;监督、追踪决策。
    五个阶段中,发现问题阶段非常重要,因为政府存在是以社会问题的存在和解决社会问题为前提的,而政府解决社会问题又是以发现社会现存和将要产生的问题为条件。并不是所有的社会问题都能进入党委政府宏观决策,党委政府宏观决策的“问题”是社会需要和社会现状的差异引起的,需要研究、讨论加以解决的矛盾,它是客观存在并被大多数人认识或关系到大多数人利害关系的一种状况。拟定决策方案阶段需要充分调查研究,掌握实情以及大量的第一手数据资料,尽量从不同角度思考问题,探索各种可能实现决策目标的途径和方法。评估、择优确定方案阶段要看一看方案能否保证目标的实现,要在经济上、法律上等方面进行可行性分析。方案实施阶段通常由党委政府部门组织实施、要经过先试点后铺开的程序,决策方案的实施可能出现贯彻实施不力、决策方案本身存在部分缺陷影响决策目标实现、决策方案本身存在严重问题致使决策不能继续实施等情况。因此监督、追踪决策阶段是不可或缺的一环,当出现方案正确但实施不力时就需要加强监督,及时掌握决策执行情况、督促决策执行,追究有关部门和人员执行不力责任;当决策实施过程,有迹象表明继续试点或实施,不会实现行政决策目标时,就要对原来的决策方案进行修正或重新制定方案,即追踪决策。
      二、预算执行审计工作与党委政府宏观决策制定落实联系密切,为其发挥宏观服务作用提供了便利条件
    预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大批准的年度财政预算,对本级财政及各预算执行部门和单位,在预算执行过程中筹集、分配、拨付和使用财政资金的情况和其他财政收支的真实、合法、效益性进行检查监督的行为。通过审计,向政府、人大报告预算执行情况,揭示存在问题,并从体制、机制和制度上分析原因,提出建议,维护国家财政安全、促进深化财政体制改革、推动完善公共财政和政府预算体系、增强财政政策有效性、促进依法、民主、科学理财和提高预算执行效果。
    从党委政府宏观决策及运行过程与预算执行审计的内涵看,预算执行审计工作与党委政府宏观决策及贯彻落实有着紧密的联系。在审计目标方面,及时发现、查处预算执行中存在的问题,提出改进工作建议,是预算执行审计工作的主要目标之一。而预算安排及执行是财政落实并实现政府宏观调控、惠民利民等政策意图的手段,“报告预算执行情况,揭示问题、提出建议”的目标本身就包含着为促进党委政府宏观决策贯彻落实服务的内容。在审计对象方面,预算执行审计主要针对执行各项宏观决策的党委政府组成部门,通过审计可以促进其加强管理、提高财政资金使用绩效和决策落实效果。在审计内容方面,财政支出的安排使用是预算执行审计的主要方面,这既是党委政府宏观决策的重要内容,又是党委政府各项决策实施的重要保障。通过财政支出内容的审计,检查支出是否符合决策精神,资金使用是否规范、合理以保障决策的顺利实施,资金使用效果如何、是否达到决策目标等。有时政府在作出重大决策前直接要求审计部门对有关财政投入情况进行审计调查,为正确决策提供客观的第一手资料。在审计报告机制方面,预算执行审计有关报告是政府宏观决策制定和实施的重要信息来源。一方面,根据审计法规定,各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府提出审计结果报告,报告中反映的苗头性、普遍性、典型性、新生性、潜在性问题及建议可能成为党委政府宏观决策依据。另一方面,每个预算执行部门审计中发现的重要问题按要求直接以审计要情、专报等形式及时向党委政府反映。通过报告问题,提出建议,为领导了解决策执行情况和效果,进行决策修正或作出新的决策提供参考。
    这种密切的联系,为预算执行审计工作服务党委政府宏观决策提供了独特便利的条件,审计机关可以从预算执行审计工作具体目标的设定、延伸部门和审计内容重点的选择、报告反映的重点问题及建议的确定等方面,紧紧围绕党委政府宏观决策的制定和贯彻落实来开展,并从“提供决策所需问题、提供决策方案拟定所需的有关调研材料和方案评估所需的经济可行性分析有关材料、报告决策执行效果及存在问题、反映影响决策目标实现的问题”等方面寻找为党委政府宏观决策服务的最佳切入点,主动向其提供服务。
    三、预算执行审计在服务党委政府宏观决策中发挥的作用和不足
    多年来,各级审计机关认真践行“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针,紧紧围绕党中央国务院方针政策、各级党委政府决策部署和工作中心开展预算执行审计工作,积极发挥服务党委政府宏观决策作用。如审计署2008年预算执行审计工作坚持深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕保持经济平稳较快发展这条主线,着力促进中央宏观经济政策的贯彻落实,较好地发挥了审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能;2009年又认真贯彻落实中央扩内需、保增长、促发展、惠民生、调结构的战略方针,紧紧围绕应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展这个中心,加强对重大政策执行情况、重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计,着力保障中央宏观经济政策措施的贯彻落实,在更高层面发挥了审计的“免疫系统”功能;2010年按照党的十七届五中全会精神和中央关于经济工作的部署,密切关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险,严肃揭露和查处重大违法违规问题,更加注重从体制、制度和政策层面反映问题,在保障中央政策措施贯彻落实、推动经济发展方式转变、维护国家经济安全等方面发挥了积极作用。青岛市审计局为增强服务宏观决策的能力,从思想理念着手,要求全体干部职工进一步解放思想,正确处理宏观与微观的关系,树立“微观入手、宏观着眼”的理念,注意从宏观层面上考虑问题,做到党委政府关心什么,就重点“审什么”,党委政府需要什么,就提供什么。在这种理念的指导下,该市预算执行审计工作紧紧围绕市委市政府各项决策部署和工作中心开展工作,及时向市委市政府报告审计发现的各种问题,并提出对策建议,为党委政府宏观决策服务发挥了重要作用。
    从党委政府宏观决策及其运行过程看,预算执行审计工作发挥的作用主要表现为:
    一是查处决策执行中的违纪违规问题,促进各项决策有效贯彻落实,为加强宏观管理提供决策依据。如审计署2008年预算执行审计的中央支农专项资金、农村义务教育经费、救灾资金、住房公积金、农村社会养老保险基金等都涉及党中央国务院宏观决策确定的国家宏观政策的执行和落实。对这些项目,在进行归纳分析的基础上,全面评价政策执行情况和效果,集中反映了带有普遍性和倾向性的问题。一方面着力揭示损害人民群众利益的问题,如“挤占挪用、违规发放个人住房公积金贷款问题仍然存在,部分资金面临损失风险”;另一方面着力反映政策执行中存在的问题,如“一些地方将集体补助和财政补贴较多地补给了村干部”, “一些地方农村义务教育经费投入不到位、拨付不及时”等问题。通过查处这些问题,促进了国家宏观政策执行和落实,通过从总体上集中反映带有普遍性和倾向性的突出问题,为党中央国务院加强宏观管理更加有效地提供了决策依据。
    二是反馈影响决策目标实现的有关问题,为决策者修正完善决策提供服务。如2008年某市预算执行审计对全市残疾人就业保障金管理使用情况进行了关注,发现2005年根据市政府决策意见出台的《按比例安排残疾人就业奖励办法》和《促进残疾人就业暂行办法》,在执行中存在残疾人受益面较窄、政策扶持力度较弱、补贴额度较小等问题,决策目标实现受到了影响。同时保障金结余较大,决策执行的经济社会环境已有所变化,审计认为有必要对原文件进行修订,进一步加大残疾人就业政策扶持力度。有关问题和建议上报后,进入了市政府决策,市政府据此调整了原定补贴标准、增加了奖励措施等,进一步加大了残疾人就业安置的政策扶持力度。
    三是审计发现的经济社会发展中存在的问题,为党委政府及时作出决策解决问题提供参考。2009年某市预算执行审计抽查了市体育部门,对涉及民众健康的全民健身专项资金投入、管理和使用情况进行了审计和调查。审计发现全市健身路径及器材分布不均,器材损坏严重且更换不及时等问题,主要原因是资金投入主要靠财政拨款,难以满足建设、维护需要,相关建设管理制度也不健全。对此,审计提出:应探讨建立吸引社会资金投入和支持的制度和机制,加快薄弱区市全民健身工程发展速度,建立完善健身路径及器材监管制度,明确建设、管理和使用者各方权利和义务。反映的问题及建议成为市政府决策参考,市政府组织有关部门召开专题会议,研究制定了《某市全民健身工程管理办法》,从根本上解决了问题,促进了全市全民健身事业健康发展。
    预算执行审计工作为领导宏观决策服务发挥了积极作用,但也有不到位之处。表现为地方审计机关服务党委政府宏观决策的理念还不够强,主动性还不够高,进入党委政府宏观决策的问题和建议的数量还不够多,进入决策的层次还不够高,特别是发现影响经济社会全局或是影响面广涉及人数众多的问题不多,进入党委政府决策层次受到影响。
       四、进一步加强预算执行审计工作服务党委政府宏观决策的建议
    一是强化宏观服务理念,增强宏观服务的主动性。对于预算执行审计工作,上至领导下至每一位具体工作人员均应牢固树立宏观服务的理念,彻底摒弃就项目论项目、就事论事、就问题论问题的思维习惯。从审计项目选定到结果报告,整个过程都要主动、充分考虑党委政府宏观决策因素:项目立项时要考虑所选预算执行部门是否是贯彻落实党委政府宏观决策的重点部门,考虑所选专项是否是贯彻落实党委政府宏观决策的重点资金支出专项,便于发现影响宏观决策方面的问题;项目实施后要认真梳理所发现的问题,主动分析、判断哪些问题、情况可能会影响决策目标实现需对原决策进行修正和完善,哪些问题需要党委政府作出新的决策加以解决,及时组织上报,供党委政府决策参考。
    二是熟悉掌握党委政府决策规律,提高宏观决策服务机会和能力。为解决和预防经济社会发展中遇到的问题,实现科学发展,党委政府需要及时作出各种决策;为贯彻落实各项决策,党委政府每年都要确定工作重点。要想使预算执行审计工作更好地为党委政府决策服务,必须加强学习,掌握党委政府决策规律,熟知党委政府的各项决策部署、中心工作;必须紧紧围绕党委政府宏观决策、重点工作,围绕政府关心、百姓关注的问题开展预算执行审计工作,从宏观决策过程的各环节中找到服务的最佳切入点;必须跳出审计,从更高层面、从科学发展的角度审视经济社会发展中存在的问题。只有这样,才能提高预算执行审计服务党委政府宏观决策的机会和能力。
    三是加强审计质量管理和成果提炼,不断提升服务宏观决策的层次和水平。进入党委政府宏观决策的问题往往影响面大、严重程度高。要想使审计发现的问题成为高层次宏观决策问题,就必须加强审计质量管理,找准能影响宏观决策的问题所在,对发现的问题线索要查深查透,并从政策、体制、制度等方面深入查找原因并形成针对性建议,提升服务宏观决策的层次和水平。同时,要加强审计成果的综合分析,打破时间界限、项目界限,认真梳理审计发现的问题,对于普遍存在的问题,从宏观层面加强分析研究并提出建议,使审计成果最大限度地、最高层次地为党委政府决策服务。(王强)
    
    
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