完善审计结果公告制度 有效服务国家治理
雷阳(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2011年10月14日】
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    【摘要】我国自审计结果公告制度实施以来,取得了一定的成效,但也存在着一定的问题。本文通过对目前我国审计结果公告制度的实施效果及现状进行一个较为全面的分析,找出其不足的地方并有针对性的提出了完善策略,希望能充分发挥国家审计结果公告制度的优势,提高我国民众的知情权,从而充分发挥审计公开制度在服务国家治理方面的重要作用。
    【关键词】审计公开制度  国家治理

    一、 审计结果公告制度是国家治理的重要内容
    (一)审计结果公告制度的发展现状
    审计结果公告制度通过揭示和向社会公众反映受托责任者代表国家和公众利益履行职责的总体情况和存在的问题,可以有效地发挥审计监督、立法监督、舆论监督和社会监督多重约束机制的合力作用,促进受托责任者依法履行职责,维护国家的法律尊严,完善国家法律制度 。它是随着国家民主法治化进程的发展应运而生的。
    新中国成立后,1994年通过的《审计法》第36条中规定“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果,但应依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密,遵守国务院有关规定”,标志着新中国审计结果公告制度正式拉开帷幕,随后审计署于1996年、2001年、2002年分别发布了《国家审计基本准则》、《审计机关公布审计结果准则》、《审计署审计结果公告试行办法》,在这些规定中进一步明确了审计机关除了要向本级政府、上级审计机关及本级人大常委会报告审计结果外,还可以向社会公告审计结果。2003年7月1日,审计署印发的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中明确提出“推行审计结果公告制度、充分发挥社会舆论监督作用”,并且指出:“到2007年力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告”。 2008年5月1日起实行的《政府信息公开条例》,为审计结果公告制度的完善。
    (二)审计结果公告制度在国家治理中重要作用
    国家治理是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。在这一过程中,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理 。而作为国家审计重要组成部分的国家审计公告制度,通过揭示和向社会公众反映受托责任者代表国家和公众利益履行职责的总体情况和存在的问题,有效地发挥审计监督、立法监督、舆论监督和社会监督多重约束机制的合力作用,促进受托责任者依法履行职责,维护国家的法律尊严,完善国家法律制度,有效地服务和推动国家治理。所以说,实行审计公告制度是推进社会主义民主和法制建设的具体实践,是发挥群众参政议政和民主监督作用的客观要求,是社会主义民主政治制度不断完善和发展的历史使然。它必然是国家治理的重要组成部分。
    二、 审计公开制度实施成效分析
    2003年12月审计署发布了我国第一份真正意义上的面向所有民众的国家审计结果公告——《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》。截至2011年9月18日,国家审计署共发布了 127份审计公告,其中2003年1份、2004年7份、2005年5份、2006年7份 、2007年8份、2008年14份,2009年18份,2010年25份,2011年至9月18日40份,报告涉及的领域不断扩大,公开化程度也越来越高,引起了社会公众的广泛关注和强烈反响。从公告的情况来看:审计公告越来越频繁,公告的内容也日益受到广泛的关注,其完善程度也在逐渐增强:
    (一)审计公告力度逐步加大
    首先从数量上来看,审计公告数量逐年增长,从2003年的1份增加到2010年的25份,(见表1);其次,从审计公告业务领域来看,审计公告的范围逐步扩大,增加到包括环境保护、奥运资金运用、抗震救灾及灾后重建等业务领域,并在今年3月,首次向公众披露了117个国外贷援款项目2007年度公证审计结果,使得披露的范围涉足到国外资金的运用效率;最后,从审计公告的审计类型来看,公告披露的类型越来越广泛,包括财务收支审计、专项资金调查、跟踪审计报告以及移送报告的披露等,范围的广泛性提高了审计的透明度的同时增强了审计的权威性。

1

公告年度

公告数量

同比增长

2010

25

38.89%

2009

18

28.57%

2008

14

75.00%

2007

8

14.29%

2006

7

40.00%

2005

5

-28.57%

2004

7

600.00%

2003

1

 

   
   

    (二)审计公告越来越注重法律依据。
    在审计公告的实践过程中,针对每一项审计问题的同时,都对增加了相关的法律依据,切实做到依法审计。权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素,也是确立国家政治制度的重要原则。一个国家要实现对各项公共事务的有效控制、管理和服务,首先应做到的就是用法律制约权力制约,审计公告越来越重视法律依据,可以在很大程度上在增加审计透明度的同时,提高审计的权威。
    (三)加强对审计结果的跟踪。
    通过对审计报告公告的同时,对审计结果和审计意见的执行情况进行追踪,追究引发问题的真实原因,进而提出有针对性的整改措施,并予以跟踪检查,可以最大限度发挥审计的监督作用,引起各界的高度重视,促进被审单位严格管理。
    (四)社会公众对于审计公告关注度逐渐提高,从另一方面提高了国家管理的效率。审计公告制度有效地维护了民众的知情权,增强了民众对政府的信任,提高全民法制意识,同时又促进了社会公众对于审计公告的关注度提高,从而进入了一个相关促进的良性循环的阶段, 减少社会管理成本,提高国家管理效率。
    三、我国审计结果公告制度存在的不足
    (一)审计结果公告制度法律、法规有待进一步完善。
    审计结果公告制度法律、法规是保障审计公告制度能够顺利、有效实施的保障,而我国在这发面存在的问题表现在:一是立法层次较低,仍主要局限在部门规章的层次。至今,审计公告制度依然缺乏法律层面的保障,虽然相关部门制定了一些试行办法,但其地位仍然低于法律和行政法规,缺乏应有的权威性和稳定性;(二)法律内容仍不够完整。
    从《审计机关公布审计结果准则》的条文规定来看,缺乏适用范围、基本原则、制裁措施、监督与救济等条文,必然导致实施其法律的机制缺失;三是审计公告的发布还受到国家保密、国际地位的影响等因素的考虑和限制。
    (三)我国的审计结果公告尚属于不完全公告,审计公告的内容有待进一步充实。
    审计结果公告的内容是审计结果公告的核心,要能够全面、客观、真实地反映和评价政府公共财政管理的过程和结果,满足社会公众的需求。但我国目前审计结果公告的内容来看,从公告的数量上看,近几年以来,我国仅就少量的审计项目结果进行了公告。目前社会各界关注审计工作,关注审计查出的问题及处理情况,但审计结果公告的数量远没有达到社会所期望的水平。特别是部分重大项目的审计结果未及时公布。二是从公告审计的类型上看,尚缺乏有关经济责任审计结果公告。至审计结果公告制度诞生以来,到目前为止,审计署还未真正有一篇是关于经济责任审计结果公告。三是从公告的具体内容上看,缺乏被审计单位值得学习方面的披露。对于审计过程中发现的好的管理方法或实践,审计结果公告还应单独对其进行评论和肯定。通过公开的审计报告,将好的做法或经验进行推广,这样即可以鼓舞人心,又可以使各单位相互借鉴,提高工作效益。
    (四)审计结果公告程序的相对繁琐,影响了审计公告的独立性。
    审计结果公告的程序是指审计结果从审计机关或授权组织到达社会公众面前时,所必须经历的过程或步骤。目前我国审计结果公告程序存在以下不足:一是审批程序过多,无法全面反映审计结果。目前,即使是己经对外公布的审计结果,大多是简单地披露几个问题,不能全面真实地反映审计情况。二是审计结果公告程序不全面,缺乏对事前和事后的公告程序规定。审计结果公告并不是简单地将审计报告公布出来完事,这其中涉及到公告项目的选择,经费预算,审计报告的修改,外部事务的联络,反馈意见的梳理,引发争议的解决等一系列问题。
    四、 完善我国审计结果公告制度的相关措施
    前我国审计结果公告制度存在着一系列问题使得其并未充分发挥应有的作用。之所以存在着这些问题主要是因为社会环境以及审计体制的问题,从而造成了国家审计结果公告制度的现状。针对这种情况下,提出一些改进措施,以希望能提高审计结果公告制度的效力。
    (一) 客观谨慎开展审计评价,降低审计公告风险。
    实行审计公告制度下的审计评价应保持应有的职业谨慎。在审计过程中,应加强审计风险的预测、控制和分析,科学评估审计风险,确定审计重点的重要技术方法。审计评价要实事求是,客观公正,如果不切实际加以评价,就会带来审计评价风险。由于现代审计内容的不断扩展,审计评价无统一标准和模式,审计人员很难对被审计单位情况做出全面正确的评价和反映。因此对现阶段经济生活中反映出来的新事物、新问题、法律和政策没有明确规定的审计评价更要保持应有的职业谨慎。审计人员应强化审计风险意识,并不断学习和借鉴先进的审计方法,以制度的刚性约束审计风险,在审计成本和审计资源允许的情况下,尽可能挖掘审计的广度和深度,从而最大限度地降低实行审计公告制度后所产生的审计风险。
    (二)增强审计过程中结果公告的独立性
    从近年来审计署实行审计结果公告的实践来看,公告的程序繁琐,在一定程度上影响了审计公告的独立性,改革审计报告审批制度。笔者认为:一方面进一步确立国家审计机关与地方审计机构有权直接向本级人代会报告重大问题审计结果的制度,从而提高提升国家审计的威慑力,进一步保障审计结果公告的实施。另一方面采取审计轮换制度。国家审计署派驻各地方和部门的工作机构不应常驻,而应实行较机动的轮换制度,同时对具体的审计项目也应该经常轮换负责人,这样既可保障审计依法独立、免受干扰,又可防止审计队伍产生腐败。
    (三)提高国家审计队伍专业素质,加大审计公告力度
    国家审计结果公告制度在我国刚开始施行,在具体执行过程中还有一段较长的时间来学习,因此,尽快提高国家审计机关的执业能力是解决审计结果披露所遇到的问题的一个策略。首先应该做好思想教育工作,使广大审计干部更新观念,作好结果公告的思想准备。通过广泛宣传与教育,使审计干部认识到实行审计结果公告制度是我国国家审计与世界接轨的重要举措,在我国审计发展史上具有划时代的意义。一方面制定科学合理的审计程序和审计方法,同时加大对人员的培训力度,改变审计人员单一的知识结构体系;二是要转变思维,增大公告力度。目前,社会公众认为审计结果公告数量不足,其主要问题是因为政府自身公告意愿不强,因此,为加大公告力度,各级审计机关应该意识到审计结果公告趋势的必然性,转变自身的观念,提高公告主动性。
    (四)科学完善审计结果公告制度的法律体系
    一方面构建层次性的法律法规体系。即由《审计法》、《国家审计结果公告准则》、《国家审计结果公告操作指南》组成的不同层面法规的遥相呼应。《审计法》应当对审计报告做出原则性规定,明确审计公告的主体、内容及总体要求,强化审计结果公开的硬约束。另一方面增加具体法律规范。首要任务是将缺位的法律法规填补,国家审计信息公开需要“法”的支持和约束。修改预算法,进一步细化、明确责任追究的条款以完善问责依据。国外的经验证明,制定专门法对促进和保障国家信息的有效传播起到了积极作用。同时要扩充丰富现有法规的内容,使之趋于完善。(雷阳)


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