以制度和效益为核心 深化行政事业审计
夏明省(湖北省黄石市审计局)
【发布时间:2011年10月11日】
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    当前,随着财政体制改革的深入推进和大财政审计格局的确立,行政事业审计环境发生了深刻变化,行政事业审计已成为公共财政体制下财政预算管理的重要一环。行政事业审计工作的最主要目标是要深化预算执行情况审计,对财政预算支出执行严格把关,使每一笔钱用在“刀刃”上,最大限度地减少财政资金的损失浪费,提高财政资金的使用效率。在审计内容上,要从审查预算执行情况入手,突出“三公”经费支出、内控制度建立与运行、重大投资项目管理与效益、固定资产监管和人事编制责任履行等重点内容,切实以制度和效益为核心,推进行政事业审计健康发展,为推动政府财政性资金全面实现规范管理保驾护航。
        一、审查部门预算编制与预算执行的差异性
        从多年的财政审计实践看,部门预算编制不精细、不科学普遍存在,支出超预算问题突出,一些地方平均支出超预算达30%以上。审查部门预算编制与预算执行差异情况,分析支出超预算的项目及资金来源,从源头上揭示行政事业单位存在的违纪违规问题,剖析原因,从体制、机制上提出对策建议。如财政部门违规审批和追加预算,逃避人大监督;挤占挪用专项资金,弥补公用经费不足;利用职权违规收费或违规收取赞助款、支援款;在下属单位报销相关费用,转嫁支出等,这些问题在部门预算审计中屡见不鲜,是行政事业单位审计必须关注的重点内容。
        二、审查分析“三公”经费的合规性、效益性
        “三公”经费即公务接待费、公车购置及运行费、公款出国出境费用。审查“三公”费用支出情况,首先应当总体把握,分析其在公用经费支出占比情况,揭示行政成本管理中存在的问题及原因;其次要逐项检查、分析支出的合规性、合法性,揭示违纪违规问题。“三公”经费是违纪违规问题易发多发领域。一是公务接待费严重超标。有些单位公务接待费占公用经费支出20%以上,甚至更高。究其原因,一方面是公务接待控制不严,另一方面,可能是通过假发票、假凭证将单位送礼、行贿等不合规支出摊入接待费,甚至不排除个人违纪违法行为,审计人员应认真分析,甄别真伪,发现线索,查深查透。二是公车购置及运行费异常。有些单位公车购置及运行费过高,应审查是否有违规购置车辆或在修理费中弄虚作假;有些单位公车购置及运行费过低,其原因或是部分车辆长期外借,由车主单位承担了相关费用,或是向下属或其他相关单位摊派了有关费用。三是出国出境费用异常。一些单位为逃避检查,将出国出境费用化整为零,分摊到会议费、公务接待费等科目中,或者在有关单位摊派、报销,审计人员要善于从上级单位来文、来函,本单位会议纪要、记录中,发现蛛丝马迹。
        三、审查内控制度的健全性、有效性
        内部控制制度是一个单位为了保证各项经济管理活动有效进行,防止、发现、纠正错弊,维护会计资料的真实、合法而制定和实施的政策与程序。对于行政事业单位而言,完整的内控制度有利于各项资金的安全运行,单位管理的合法合规,相关信息的真实完整以及有关政策的贯彻落实。制度上的漏洞和执行不到位,是引发财经违纪问题和滋生腐败的重要原因。在审计中发现的很多违纪违规问题是由内在管理即内控制度不完善而形成的,如白条支付、大额现金支付等情况存在容易造成单位资金被侵占。行政事业审计应当从制度入手,检查制度的健全性、有效性,监控制度的薄弱环节,促进完善制度和制度的有效执行。一是要审查内控制度的健全性。重点是审查相关业务各控制环节的设立是否健全,如现金管理、固定资产管理、票据管理、政府采购、收支两条线、国库集中收付等业务处理程序的授权批准、职责分工、实物管理、人员廉政约束、审批手续等环节设置是否形成岗位互相牵制的作用,能否避免相关工作人员监守自盗、营私舞弊等违纪违规行为,保证单位业务目标的实现;二是要审查内控制度执行的有效性。一些行政事业单位内控制度的建立比较完善,但是在实际操作中却不能落到实处,大部分内控制度形同虚设,甚至有的内控制度的制定是为了应付上级部门的检查,致使内控制度执行不力。究其原因,主要是部分单位内控制度制定不切合本单位实际,导致制度执行起来难度大、效果差;部分领导不重视内控管理,不能正确认识内控制度的执行在完善单位财务管理中的作用;有关部门在检查时只注重制度的制定情况,不考虑制度的执行情况和执行效果,导致内控制度的制定走过场。因此,审计人员不仅检查制度的制订情况,更要检查制度的执行情况,是否真正按制度实际执行,并取得相应的效果,有无制订的规章虚设情况。三是要提出建设性意见和建议。通过审计评估内部控制的设置和执行情况,发现内控制度中的缺陷,建议必要的纠正措施。
        四、审查固定资产的完整性、经济性
        近年,审计发现行政事业单位固定资产疏于管理、造成账实不符等问题较为普遍。主要表现为:固定资产账账、账实不符;固定资产缺乏定期的清查盘点,疏于日常管理;违规为企业担保、抵押等形成或有负债,造成国有资产流失等。如购置固定资产或在建工程完工时仅作支出处理,不同时增加固定资产;报废时不经国有资产评估部门评估,擅自出售或不出售将其转送他人,导致固定资产账存实亡;接受捐赠的固定资产不入固定资产账,有的执法单位,利用职权接受企事业单位捐赠的小轿车、电脑等家具用俱,长期使用,但是财务账面没有记录,极易造成国有资产的流失。一些单位忽视对固定资产的管理,缺少固定资产定期清查盘点制度,长期不对账、不清点,监管不力,账面反映的固定资产与实物严重不符。少数行政事业单位违反国家规定,为企业担保、抵押,形成或有负债,造成单位经济损失和国有资产流失。因此,加强对行政事业单位新增、使用、管理的国有资产监管,应当成为行政事业单位审计的重要内容,以维护国有资产的安全、完整,防止国有资产流失,合理配置国有资产,提高国有资产使用效益。一是审计资产的完整性,包括资产购置的真实性、合规性,看资产购置是否进行了政府采购或招投标,有无存在私自购置的问题;资产核算是否规范,看有无账外资产,确保资产的真实完整。二是审计资产的管理情况,看管理制度是否健全,管理制度运行是否有效,管理、使用、责任是否落实到位等。三是审计资产效益发挥情况,重点审查资产利用率,看有无因资产闲置或使用不当或管理不善而造成损失浪费的问题,并有针对性的提出审计建议,进一步提高资产利用效率。
        五、审查投资项目管理和效益情况
        新建、改建、扩建及装饰、装修办公楼、综合楼、培训中心等是各类行政事业单位的重大经济事项。根据重要性原则,审计机关在行政事业单位审计中,应当将投资项目的决策、管理和效益情况列为重要审计内容。通过审计,揭示行政事业单位财政财务管理上存在的漏洞,发现和查处项目建设中的腐败行为,保证审计结果的客观公正和完整。对单位投资项目进行审计,主要从项目建设、管理、运行等方面揭示存在的问题,提高资金效益。一是投资决策方面的审计,重要审查投资决策程序是否规范,是否做到民主决策、科学决策,可行性研究是否全面、具体,是否符合环境保护方面的要求,预算编制是否合理,投资计划是否经有关部门批复,项目用地手续是否齐全等。二是项目管理方面的审计,包括项目管理制度的建立及运行情况,主要是项目组织管理、项目招投标手续、合同签证、物资采购等。同时,审查工程预算、结算、决算、设计变更及现场签证,以及合同执行、工程进度及造价等。并对工程项目管理目标的实现情况进行分析,进一步评价项目管理是否到位。三是财务管理方面的审计,突出对财务管理制度健全性、有效性和财务收支的合法性、经济性进行全面审计。运用分析对比的方法对项目运行的财务状况进行分析,找出项目财务管理中的薄弱环节,提出合理化建议,以促进提高财务管理水平。四是投资效果方面的审计,主要审计项目运行效果情况,确保项目的经济、社会和生态效益得到更有效发挥。
        六、审查人员编制执行情况
        当前,各级政府对行政事业单位的人员编制控制得非常严格,实行“定员、定编、定岗”,一些行政事业单位绕开制度规定,采取长期聘用人员的办法,事实上突破人员编制约束,增加了行政成本。同时,由于聘用人员的工资、奖金、福利等支出,财政预算一般没有安排,由单位自筹,行政事业单位所谓“自筹”,大多是挤占往挪用专项资金或摊派、转嫁支出。因此,把行政事业单位编制执行情况纳入审计内容十分必要。一是要审查编外聘用的决策情况。重点审查是否经过集体研究,公开聘用,有无人情聘用、关系聘用,有无“一把手”说了算等违反人事纪律和决策程序的行为。二是要审查聘用人员履职情况。重点是审查聘用岗位的必要性和聘用人员履职行为,有无顶岗、串岗,有无无资格“执法”等越权行政、无效行政,损害单位形象等问题。三是要审查聘用人员经费来源情况。重点是检查有无挤占挪用专项资金,或摊派、转嫁支出等经费来源不正当、不合规问题。四是要审查劳动政策执行情况。重点是检查是否按规定签订劳动合同、办理社会保险、薪酬待遇过低,有无用工风险和违反国家劳动政策规定,维护聘用人员的合法权益。(夏明省)


 

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