摘要：为应对经济危机和金融市场缺陷，美国等政府采取的扩张性财政政策导致了债务危机恶化。危机的爆发警示人们必须高度关注国家债务和资产的安全，作为国家治理工具的审计机关，需要发挥审计在国家治理中的作用，通过对国家资产和负债的审计，发现问题，揭示风险，提出审计建议，推动经济体制改革，促进国家经济健康运行发展。
    关键词：债务危机，国家资产，审计，国家治理

    自2007年美国次贷危机以来，欧洲、拉美等一些国家相继爆发主权债务危机。2011年，正当欧洲债务危机愈演愈烈之际，世界头号经济强国美国也出现了债务危机，一时间，世界经济被笼罩在债务危机的阴霾之中。危机的爆发警示人们必须高度关注国家主权债务和国家资产安全问题，作为国家治理工具的审计机关，需要在审计活动中高度关注美国债务危机的衍化和发展趋势，关注国家资产和负债安全问题，管理好本国资产和债务，发挥审计在国家治理中的作用，维护国家经济的健康运行发展。
    一、当前美国债务危机概况
    美国联邦政府的债务几乎贯穿了整个美国历史。从美国独立战争（1775-1783年）开始，联邦政府就开始借债，此后，联邦债务占国家收入的比重随社会经济情况而不断变化。从整个历史趋势来看，在战争和经济衰退期间，政府赤字都会增加，但随后债务即随之下降。例如，第二次世界大战期间，为避免大幅提高税收和经济扭曲，美国联邦政府用巨额赤字为二战融资。之后，政府用了近十年的时间，使得债务占国内生产总值的比重回到1941年的水平。
    自2008年金融危机爆发以来，美国政府为应对经济和金融市场的缺陷采取的扩张性财政政策措施，导致了政府预算赤字的急剧增长以及债务的相应增加。当前，美国债务增长规模已经远远高于经济增速。根据奥巴马政府近期公布的财政预算案，美国债务2011将占到GDP总量的99%，随着美国人口老龄化以及医疗保险费用等社会项目开支的不断扩大，估计到2035年，美国政府的欠款将占GDP的180%。  2011年5月29日，美国持有外债达到14.29万亿美元的法定债务上限，再创美国历史债务峰值。8月1日，美国国会两院通过民主党和共和党就提高债务上限、防止债务违约以及削减赤字达成妥协方案，这一方案提高美国债务上限至少2.1万亿美元，并在10年内削减赤字2万亿美元以上。
    很多国家之所以愿意购买美国政府债券，是因为美元是当前世界主要储备货币，2010年4月，美元参与了超过80%的全球外汇市场交易活动。欧元排在第二位，不到40%（因为外汇交易涉及两种货币，货币交易总额合计达200%） ，各国持有的外汇储备高度集中于美元。对于外国投资者而言，美国债券对于外国投资者的吸引力在于，美国的政治制度稳定和可能有一个良好的债券回报，市场参与者普遍认为它是以美元计价的优质的无风险资产，而且具有流动性。然而，美国政府预算赤字的急剧增长以及债务规模的不断扩大，已经引发了市场对美国政府宏观政策可持续性的高度担忧，增加了市场对美元贬值和债券损失的预期。2011年8月5日，标准普尔宣布将美国政府债券评级降为AA+，这是美债近百年来第一次失去AAA评级，世界经济重陷衰退的疑云密布。
    二、关注国家资产安全，防范债务危机是审计国家治理功能的体现
    凯恩斯经济学认为财政政策和货币政策可以应对市场失灵，美国在金融危机爆发后，政府刺激经济增长的扩张性财政政策，导致美国的财政状况进一步恶化，传统宏观经济学理论在危机面前显得乏力。国家审计机关作为国家治理的工具，应该高度关注国家资产的安全，防范债务危机，体现审计的预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，维护国家经济安全。
    （一）发挥审计“免疫系统”功能需要关注政府资产和债务情况
    在金融全球化的国际经济格局下，国与国之间的经济联系越来越紧密，一国经济危机可以通过传导机制迅速殃及全球，发生在美国、欧洲等发达经济体的债务危机很可能会衍化为全球性的金融风险。市场经济条件下，一国国内国民经济各部门、各行业之间的资产负债风险也会相互传递。
    2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。在对美国债务危机的关注中，审计机关需要通过对国家经济运行进行宏观监控，对各部门资产负债的分析，通过对国有资产和负债的监控结果，揭示潜在的影响金融和经济安全的不利因素，提出应对风险的措施进行危机干预，做到从宏观上揭示风险、预警风险和抵御风险，发挥审计的“免疫系统”功能。
    （二）对国家资产安全和负债监督是审计机关维护国家经济安全的法定职责
    刘家义审计长指出，维护国家安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。国家审计作为国家治理的重要组成部分，通过依法独立履行审计监督职责，为国家治理提供及时、客观、可靠的信息，从而为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考，同时，国家审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，能够敏锐地感知风险、发现影响国家安全的问题。国家审计的独立性，保障其能够如实揭露发现的问题，提出审计建议和意见，促进整改，不断规范和制约权力运行、维护和改善经济社会秩序，最大程度地维护国家安全。
    国家资产是一国的社会总资源，是国家经济和各项职能部门运行的保障，通过对国家资产和负债情况的审计，可以实现对国家资源使用主体权力的监督和制约，并及时发现并揭示国家资产和负债中存在的问题，抵御可能引发的金融经济风险和经济危机。审计机关对国家资产安全和负债的监督是发挥审计机关国家治理功能的重要途径。
    三、发挥审计机关国家治理功能，防范债务危机的途径
    审计机关要发挥国家治理职能，防范债务危机，保障国家资产安全，需要获取国家资产和负债情况的信息，在此基础上通过实施必要的审计，揭示经济运行中可能存在的问题，并提出相应的政策建议。具体而言，可以通过以下措施实现审计机关关注国家资产安全，维护国家经济安全。
    （一）有必要对我国外汇储备审计，加强权力监督制约
    长期以来，我国出口导向型的经济发展方式为国家积累了规模巨大的外汇储备，据国家外汇管理局统计数据，截至2011年6月，我国外汇储备总额达3.2万亿美元。 然而国内一直没有我国外汇储备的储备货币构成以及外汇储备投资结构的公开数据，随着欧美等国债务危机愈演愈烈，庞大的外汇储备成为了影响国家资产安全的重要因素。为了保障国家重要资产的安全，迫切需要审计机关对国家外汇储备资产进行审计，彻底摸清资产的真实状况，从而监视管理和使用中的风险。
    一是要摸清外汇储备的储备货币构成，从储备资产的规模和货币构成分析和监视管理使用中的风险。二是要摸清外汇储备的投资方向，理清如何使用好这些外汇储备。据美国财政部的数据显示，中国所持美债总规模连续14个月稳定在1万亿美元以上，2011年7月份中国持有美国国债1.1735万亿美元。这意味着一个人均收入位居全球100名之后的发展中国国家，数十年一直把钱借给全球最富有的国家， 外汇储备投资的方向和收益值得关注。审计机关要摸清外汇储备的投资方向，揭示其中的投资风险，维护国家外汇资产的安全。
    （二）加强对地方政府债务的控制审计，预防风险的发生
    相比美国和欧洲债务危机，我国政府性债务以内债为主，二者有根本区别，我国地方政府性债务的债权人主要是国内机构。然而，对于国内地方政府性债务的风险同样不容忽视。
    2011年，审计署按照国务院的要求，组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计，根据审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务占62.62％；政府负有担保责任的或有债务占21.8％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58％。 审计结果表明，中国地方政府性债务风险总体可控。
    然而，地方政府债务不同于企业债，政府偿债困难时，不可能破产清算，后果必然导致阻碍地方经济发展，产生较严重的社会治理问题。同时，目前我国有的地方还存在较大债务风险隐患，地方政府大量的或有负债在特定条件下可能会转化为现时负债，将对地方政府偿债能力会产生巨大冲击，处理不当就会影响到经济的可持续发展。因此，包括审计机关在内的国家多部门应高度关注政府性负债，审计机关对政府性债务审计应具有持续性和连贯性，要进一步揭示其中存在的风险，为国家经济的可持续发展提供科学的决策依据。
    （三）统筹审计工作目标，通过合理审计建议，推动经济体制改革
    刘家义审计长指出，在全球竞争的平台之上，国家审计针对发现的问题，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分发挥审计建设性作用，持续推动国家各个领域的改革，取得国家间竞争的优势。这既是法律赋予国家审计的责任，又是国家审计服务国家治理的重要途径。
    以美国债务危机为鉴，审计机关在国家资产和负债审计的建设性作用的发挥，需要在外汇资金审计、地方政府债务审计等国家资产和负债审计的实施过程中，统筹安排各专业审计工作目标，拓宽审计目标视野，扩大审计范围，做好审计资源整合，全方位、多角度运用审计成果，使之能够分析经济运行中存在的潜在风险，从而提出相应的建设性审计建议，以抵御各种可能诱发经济危机的风险。针对审计发现的经济运行中可能存在的体制、机制和制度方面的问题，为完善国家宏观调控体系提供建议，推动国家治理的持续改革。（朱华成 于智勇）


    参考文献：
    [1]刘家义：《国家审计与国家治理》，中国审计学会第三次理事论坛
    [2]崔振龙、邹小平：《审计机关应高度关注国家资产负债》，《审计研究简报》第15期
    [3]审计署审计科研所：《美国联邦政府债务概览》，《国外审计动态》第15期，2011年6月1日
    [4]余永定：《从欧洲主权债务危机到全球主权债务危机》，《国际经济评论》，2010年第6期
    [5]余永定：《后危机时期的全球公共债务危机和中国面临的挑战》，《国际经济评论》，2011年第1期
    [6]中华人民共和国审计署：《审计结果公告》，2011年第35号
    [7]许小年：《旧危机的新阶段》，经济观察网，2011年9月26日
    [8]张茉楠：《标普把美债务帝国送上末路了吗》，经济观察网，2011年8月10日
    [9]欧阳晓红：《增持美债那些事》，经济观察网，2011年9月20日
    [10]国家外汇管理局网站 http://www.safe.gov.cn